[ 周永坤 ]——(2006-12-30) / 已阅51603次
因为涉法上访的直接原因是存在案子，案子的多少与涉法上访存在量的对应关系，因此法院的第一个应对尽量少立案，能不立案的就不立案。对于土地纠纷、劳资纠纷、拆迁纠纷等多发性、容易引发上访的纠纷法院常常不立案，这一行为取向的重要制度诱因就是强大的信访制度。笔者就曾听到一位法院的高级领导在讲话中对与重大的社会问题相关的权利纠纷不立案的做法表示赞扬。而失去正规制度救济的权利主体的唯一方法就是上访，否则就只有自认倒霉。例如，一位东北公民为了要求赔偿他们在医院看病时因输血导致的致命感染而上访，他说，“我们也觉得上访没多大希望，但法院不立案怎么办。不过前两天听说解决了一批，我们就又来了。”[28]在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9％；认为法院不依法办事判决败诉的占54.9％。[29]这不能不说是一个严重的问题。这是一个将上访问题与法院“隔开”的釜底抽薪的办法。不过，既然是法院，就不可能不办案，对案子怎么办才能减少上访？这就是法院的第二招：调解。
在1990年代中叶以来已经不被看好的调解再次成为法院的首要选择。法院的领导希望通过调解来体现政绩，法官则通过调解来实现自己的最大利益，减少政治风险，而舆论则向调解一边倒。据报载，安徽省五河县城关法庭人身损害赔偿案两年“无判决”。该法院不断加大调解力度，坚持及时调解法、上门调解法、庭前调解法、庭后调解法、举证促调法、诉讼保全促调法等灵活多样的调解方式。2003年以来，该庭共审理人身损害赔偿案件35件，其中调解撤诉的22件、调解当庭履行的5件，调解达成协议到期自动履行的8件。实现了受理的所有损害赔偿案件无判决。[30]北京市崇文区人民法院刑事附带民事诉讼调解率达到93.9％。[31]这些法院的做法不是个别的现象，据笔者调查，现在规避判决成为法官行为的特色。首选的是调解而非判决成为中国法院的时代潮流。江苏南京市两级法院2004年头10个月的调解率也高达54.5%。[32]主要问题还不在于法官的这一选择成为常态，而是社会与权力主体甚至学界都对这一选择唱赞歌。
但是总是有人不愿意调解，对这一类案子，法院的首选目的是息讼。因为既然息讼是法官的首要政治任务，息讼也与法官的利益息息相关。这是公私两利的事。在一个信访制度突起社会里，如果一个公正的判决引起上访，而一个不公正的决定却可以终结纠纷，法官选择不公正的决定就在情理之中。法官以“息讼”为最高目标无疑是背离法院的社会功能的，这一法院审判目的的扭曲对法院的伤害是致命的：法院的威信不是来自暴力而是来自说理，法院的威信来自审判的正义，而公民对法院判决的接受（不上访）主要来自公民对判决的信任（经济原因除外），从纯行为取向的角度来说，接受判决甚至来自公民的“无奈”。法院判决目的的扭曲不可能不影响到判决的公正，而判决的公正含量的降低又降低了公民对法院判决的信任，特别是推翻判决的心理预期的强化严重刺激了上访的冲动。可以说，法院已经陷入了一个减少信访的外部压力→审判目的扭曲→更少的公正→社会信任的流失→更多的上访→更大的信访压力……这样一个恶性循环之中。如果再强化信访，它的必然结果就是信访强度的增加，[33]信访强度的增加很快转化为对法院的政治压力。这将进一步促使法院行为的机会主义取向。
从司法的最高原则——司法独立原则来看，强化信访的思路更是要不得的，它从内外二方面对司法独立构成威胁。
一是信访成为法院外干涉法院审判的制度建构。这一点是再清楚不过了：对于涉法信访来说，其实质就是信访者启动法院外的权力干预挑战法院的权威。这给司法外权威干预司法提供了制度力量。二是通过法院内的制度从根本上动摇司法独立。由信访所激活的政治压力通过法院内部结构对法官的审判形成干涉。一些地方法院成立了专门的信访机构，而这些机构大多是法院的行政领导。这样，信访人带来的政治压力就通过院长而转嫁到经审法官身上，这从一个侧面扩大了院长等行政官员对法官的行政控制能力，对司法独立不利。例如，河南省汤阴县人民法院成立“涉诉信访接待中心”，建立目标管理机制，并由院长兼任信访工作领导小组组长，相关业务部门负责人为本部门信访工作第一责任人。同时，把信访工作纳入全院目标管理体系，实行分管院长包案责任制和部门“一票否决”制。对交办案件不重视和不能落实信访工作各项制度的庭室和责任人，视情节轻重分别作出责成说明情况、通报批评、诫勉谈话、纪律处分等相关处理。这无疑使法官成为一个听命于法院内行政首长的工具。[34]
以我国的国情——行政国度为理由而强调强化信访权力的理由也是不能成立的。经验只能用来解释与理解事实，而不能证成价值。我国行政国度的国情对于理解为什么我国会形成信访机制与近十年来信访作为纠纷解决机制的崛起是很有道理的。但是它不能证成强化信访的正当性。恰恰相反，既然信访是一个行政国度的制度，而我国选择的目标是建设社会主义法治国家，那么，我们的选择就不能是强化信访而只能是弱信访。因为信访是与人治（行政国度）相适应的，是与法治国家格格不入的。强化信访不是有利于社会主义法治国家建设，而是对这一目标构成冲击。因此，强化信访无疑于饮鸩止渴！
以救济渠道少而主张强化信访的理由也是站不住脚的。社会纠纷的公正解决不在于解决纠纷的渠道的多，恰恰相反，在于它的少，甚至于在于它是唯一的：法院是唯一的、最终的纠纷解决渠道。信访潮的产生正是我国纠纷解决渠道多而没有一个最终权威所引发的。事实上，我国的救济渠道可能比任何一个国家都要多。在一个多重的解决纠纷解决机制中，没有一个最终的解决机关，猫多不捉鼠将不可避免，更有甚者将导致众猫相互推诿以至打架，结果只能是鼠害未除又添猫患。
四、法治与中国纠纷解决机制的路径选择
强化信访的思路没有把信访潮放到整个社会中去分析。它的结果只有二种：一种可能是由于将信访政治化处理，迫使下级采用更为极端的手段对付信访者，造成更大的社会纠纷，使社会纠纷进一步政治化，为个案解决增加难度，并将进一步使纠纷解决机制走向非理性化——制度本身的冲突、纠纷解决的高度不确定性。由于社会纠纷解决渠道的不畅与纠纷解决成本的增加，社会矛盾将进一步激化。另一种可能是信访部门用国家的财力满足上访者的要求，其中自然包括不合理的要求，这一信息必然带来新一轮更大的上访潮。[35]它的进一步的后果是法院作为纠纷解决机制权威的进一步下降，法院成为外在权力的“灭火机”，它的必然结果是更少的社会公正，社会主义法治国家更难实现。
解决这一问题必须有一个大的思路，不能在信访而言信访。必须跨出信访制度、在整个社会纠纷解决机制中来谈信访，在法治的大思路下认识社会纠纷解决机制，选择法治的而不是人治的纠纷解决机制。信访潮只是一个表象，其背后是社会矛盾的加深。根本的解决之道当然在于中共中央十六届四中全会提出的“构建社会主义和谐社会”。一个和谐的社会当然是公平的社会。因此，我们应当从根本上改变执政理念：放弃“效率优先”的物质主义发展观，确立“公平优先”的科学发展观。公平是一个规范的概念，它要求从建设社会主义法治国家的大思路来选择我国的纠纷解决机制，在法治的纠纷解决机制的框架内确立信访的位置。
哈贝马斯曾经深刻地指出现代资本主义的根本危机在于交往的危机——缺乏合理交往的渠道。这一理论其实也适用于走向法治的我国。近10年来信访量的持续增加是一个重要的信号。社会矛盾的复杂与对立的加深是信访潮的“源”。合理交往渠道的不足与阻塞表明我国的社会远不是一个和谐的社会。正是在这一时代下，我国才提出了建设和谐社会的目标，应当说是很有见地的。
和谐社会的首先要条件当然是社会分配的公平合理，讨论这一话题超出了本文的范围。这里关心的是减少纠纷的另一个方法：拓宽与优化社会合理交往的渠道。西谚云：有好篱笆而后有好邻居。这个篱笆就是合理交往的渠道，它的规范表现就是理性的法律，这个理性的法律当然包括权利的界限与权利不清时与侵权时的合理解决之道。现在许多纠纷的产生是由于权利边界不明与对话渠道不畅所造成的——在权利界限不明的条件下人人都将自己的利益放大是必然的，对话渠道不畅导致矛盾的激化也是自然的趋势。有鉴于此，建设和谐社会的当务之急是构建与社会主义市场经济相适应的、以自由、平等、权利为导向的法律，特别是加强基层民主制度建设，使得民众在他生活的地方可以讲理，可以有效地争取自己的权利。在这一合理交往渠道中，法院处于特殊的的地位——它处于这一个合理交往渠道的顶端，它的任务是化解社会中无法化解的纠纷，为这一类纠纷的解决提供一个合理交往渠道，在解决纠纷的同时阻止社会矛盾的激化。正是由于法院的这一地位，才要求法院的工作是高度合理的、高度程序化的、为双方高度信任的，因而也必须是具有绝对权威的、最终的。因此，一个法治的和谐的社会的纠纷解决机制内部本身应当是和谐的、同时是社会合理交往的最终的渠道。
基于这一基本理念，我们认为在选择我国的纠纷解决机制时，应当有三个基本的价值目标；
1、给予当事人更多、更彻底的司法救济
我国目前的信访几乎都与司法救济的缺陷有关：一是相当的信访是法院不受理、当事人投诉无门才走上信访这之路的，这是司法不作为或司法无权作为所引发的上访；二是信访中涉法上访占了相当的比重，据统计有的地方竟占到95％，这是司法救济不畅、不充分所引发的上访。因此，当前首要的任务要改革司法制度，给予更多、更彻底的司法救济，要将当事人引向法院这一解决纠纷的正规渠道。这要从二个方面改革司法制度。
（1）扩大与保障诉权的充分实现，解决上告无门的严重问题。前已论及，许多上访是公民诉权没有得到保障引发的，公民没有到法院去说理的机会，自然要找到一个他认为是说理、诉苦的地方，在现行的体制下，只有上访一条路。公民到法院说理的权利要充分保障，否则公民的权利就会落空，它的结果就不仅是信访潮的问题，而是人权保障的问题。1948年的《世界人权宣言》（第10条）和1966年《公民权利和政治权利国际公约》（第2条第3款）都将接受独立而公开的法庭的审判作为最为基本的人权。[36]要坚决改变用法律以外的文件克减公民诉权的做法。[37
（2）使司法救济更彻底。实现这一目标的改革有二项。一是变二审为有条件的三审。我国目前实行的二审终审、同时又以宽松的审判监督制度为补充的制度是不合理的。因为这种安排一方面给予当事人在法院内讲理的机会不多（因为审判监督程序的启动是例外），另一面又对终审判决构成了冲击，终审不终。三审终审制给予某些争议大的案件三次司法救济的机会，有利于确立司法的权威，同时也有利于平息当事人的诉讼意愿，有利于纠纷在法院内获得解决。为了避免太多的讼累，拟以法律问题作为进入三审的条件，对于事实上的分歧应当在二审内解决。二是审判监督程序的规范化。审判监督程序的提起必须是例外，需要有严格的限制，这是基于判决权威的考虑，判决的权威是切断纠纷的社会制度性安排。这一安排当然是有代价的——终审判决可以是不公正的，但是这是小害。否则将不但导致审判资源的浪费，同时社会也将无法中断诉讼。提起审判监督程序必须有严重的事实错误或法律错误，而且此错误已经严重影响了判决，对当事人的权利构成严重侵犯的时候才能提起；同时，应当规定同一案件审判监督程序的提起以一次为限。
2、强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构
我国的行政复议制度的最大特点是大量的行政复议是由同级政府的部门来复议的，由于复议机构只是政府的一个下属部门，这样安排的结果是，或者由于官官相护的传统，或者由于复议机构是原决定机构的下属机构，使行政复议形同虚设，失去当事人的信任，没有能发挥应有的解决纠纷的作用。与行政复议虚化同在的是许多部门内都设有信访机构。这是不合理的。应当将行政部门内的信访机构撤销，将相关的业务交由复议机构办理，将大部分信访转化为行政复议。这就将大量的信访纳入了法制的轨道。在此基础上建立一级政府内统一的信访机构，这一机构只能是一个转递文书与诉求的机构。
3、实现纠纷解决权威的法治转移——法院是解决纠纷的最终场所现在的司法本身存在问题，这是涉法上访大增的原因，但是，不是主要的原因。涉法上访火爆的主要原因不在于审判本身，而在于法院的生态环境不好。社会一方面赋予法院解决纠纷的功能，另一面又对它不信任，不赋予它以独立的地位，事实上也不赋予它的判决以最后、最终的性质。这从两个方面推动涉法上访。一是当事人对法院判决公正性的怀疑，二是对法院的判心存改判的预期。如果法院的判决是最终的，还有谁到法院外去寻求救济？因此，必须赋予法院独立、最终地解决社会纠纷的权力。这也是法治社会的唯一可以接受的安排，没有什么地方特色可言。在法治国家，纠纷问题由法院按法律说了算，没有其他可行之道。这方面要做的事就包括：修改宪法第126条，从宪法上彻底解决司法外权力干涉司法的可能。任何涉法的上访只能转交法院由法院在法律制度内解决。对于法定的最终判决，要推定它是公正的：起码依法判决的结果在程序上是公正的。
五、结论
信访制度本身是人治社会的产物，它是在单位社会下人治的导向所形成的，它不利于纠纷的解决与人权的保障。信访潮的涌起是契约社会的兴起与人治的纠纷解决机制的矛盾，在人治的纠纷解决机制中强化信访的结果事实上大家已经看到，再强化它的后果只会更加严重，丝毫不利纠纷的解决，它最多是将纠纷掩盖起来，从长远来看对社会是灾难性的。信访权又是中国公民宪法性的权利，完全撤销信访也是不妥的，强化它更是错误的，因为它将把中国的纠纷解决机制进一步引向人治，使法治更难实现。结论就是：目前强化信访制度是一个建立在错误的理论之上的错误的制度选择，唯一正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。
地址：苏州大学法学院，Email: LLfreedom@sina.com
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