[ 翟峰 ]——(2025-12-4) / 已阅924次

城市保障性公租房地方立法意义探论
•翟 峰

【内容提要】 城市保障性公租房地方立法之意义，即有利为国家层面相关的法律或行政法规的制定提供必要的经验或借鉴，有利把城市保障性公租房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范，有利切实解决城市保障性公租房法治管理与现实需要制度相应衔接的问题，有利依法规范城市保障性公租房所具有的公共物品属性，有利为城市保障性公租房建设促进当地经济社会发展提供相应的法治保障。
【关 键 词】城市保障性公租房 地方立法 意义 探论

2025年10月20日至23日在北京举行中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议明确提出，“坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题，畅通社会流动渠道，提高人民生活品质”“健全社会保障体系，推动房地产高质量发展，加快建设健康中国，促进人口高质量发展，稳步推进基本公共服务均等化”。笔者在学习领会四次全会公报的过程中，想到了城市保障性公租房地方立法的问题。因为，该问题既与“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题，畅通社会流动渠道，提高人民生活品质”息息相关，又与“健全社会保障体系，推动房地产高质量发展” 切切相联。
由此，笔者又联想到近些年国务院出台的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》。其中，提到了要在有效改善城镇户籍困难群众住房条件的同时，针对我国各地新市民、青年人等群体住房困难问题仍较突出的现状，加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，加快发展保障性租赁住房，促进解决好城市住房突出问题，全面促进全体人民住有所居目标的尽快实现。
据此，笔者即感到，若有关方面相应加快了发展和完善包括城市公租房（城市公共租赁房）在内的城市保障性租赁住房的地方性立法进程，这对于促进解决好大中城市符合条件的新市民、青年人（即既不属于低收入阶层，又不足以通过市场来买或者承租住房的群体——包括从大专院校毕业不久、刚踏入社会的学生，以及从外地迁移到城市来工作的群体）的住房突出问题，显然是非常有必要的。
于此，笔者还回忆起了多年前自己尚在任职于省、市两级人大代表期间，即在依法履行人大代表法定职责的相关调研和视察中，结合省域范畴内城市公共租赁房地方性立法时属薄弱环节之实情，而对省域城市公共租赁房地方性立法意义曾进行过相关调研思考，并形成了当时领衔提交省人大会议并被大会主席团确定为专委会审议处理的《关于制定〈四川省城市公共租赁房管理办法〉的议案》，从而为撰写题为《城市保障性公租房地方立法意义探析》的本文奠定了相应基础。
当时调研和思考的基本情况为：
笔者尚在任职于省、市两级人大代表期间，即在省、市两级人大常委会组织的省、市人大代表相关调研和视察中，结合本省域范畴内城市公共租赁房地方性立法尚属空白之实情而展开了对省域范畴内城市公共租赁房地方性立法的调研。尔后，即形成了领衔提交省人大会议并被大会主席团确定为相关专委会审议处理的《关于制定〈四川省城市公共租赁房管理办法〉的议案》。
尔后，笔者接着又先后在国家住建部主办的《中国建设报》和《城乡建设》杂志的有关版面和板块发表了《尽早着手公租房管理》和《制定公共租赁房管理地方性法规的基本要点》等文，从而为本文撰写奠定了相应基础。
当时开展相关工作的具体方式为：
一是主要采用了问卷调研、座谈调研、网上调查等方式，并多次到政府住房保障部门、保障性住房承建企业和城镇“夹心层”进行实地调研和走访调研。二是针对省、市当时地方政策的相关实际，结合省域范畴内城市公共租赁房的现状，从而较为准确地把握了调研领域、调研内容和调研对象。
三是通过积极主动联系和沟通而及时得到了省人大法制委相关立法专家的支持和指导，并以此为契机而充分调动了各方资源，从而使调研工作取得了事半功倍之效。
四是充分挖掘和利用好了当时特有的城市公共租赁房地方性立法的相关信息及其相应数据资源，从而开阔了思路，并在对其系统归纳和总结之后及时进行了整理和分析，以此发现了其中具有采用价值的相关调研素材。
如今，笔者根据过去已奠定的相关调研、思考和相应工作基础，并结合当今相关方面的具体实情，于是即构成了这篇题为《城市保障性公租房地方立法意义》将要阐述的如下内容——
当年，国务院总理在全国人大会上作政府工作报告时即已特别强调要“重点发展公共租赁住房”，并具体提到了中央财政预算应拟安排比上年有一定增幅的相应规模的补助资金，并明确要求各级政府要多渠道筹集资金，大幅度增加相关投入。
据此，当时乃至此后的若干年，重点发展公共租赁住房即已成为我国建立和完善城市多层次、全覆盖的住房保障和供应体系的重要和主要的举措。
此前，国家在相应的一个时期，其“住房策”的重点一直落在“保障性住房建设，包括中央财政加大对廉租房建设和棚户区改造的投资支持力度，有条件的地方试点把部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房建设”这个方面。
随着2021年6月24日国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》的发布，全国各地坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持以人民为中心，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因而不仅突出了住房的民生属性，扩大了保障性租赁住房供给，缓解了住房租赁市场结构性供给不足，而且加快推动了建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的保障性住房制度，加速推进了以人为核心的新型城镇化，全面促进了全体人民住有所居目标的尽快实现。
尤其是围绕保障性租赁住房的推行和实施而出台的保障性住房租售并举新政策，不仅有利保障性租赁住房与公租房、共有产权房共同构成的我国住房保障体系的完善，而且为解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题提供了小户型、低租金、可租可售等多渠道的便利途径。
正是由于国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》的及时出台，因而近些年随着我国各地扎实推进住房保障工作，在有效改善城镇户籍困难群众住房条件的同时，针对我国各地新市民、青年人等群体住房困难问题仍较突出的现状，加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题等，即明显摆在了各地各级政府及其相关部门的重要议事日程上。
于此，笔者认为，“重点发展公共租赁住房”这一政策显然针对的是符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题———即不属于低收入阶层，又不足以通过市场来买或者承租住房的群体———包括从大专院校毕业不久、刚踏入社会的学生，以及从外地迁移到城市来工作的群体。
而且，由于公共租赁住房是由政府或公共机构所有、用低于市场价或者承租者能够承受起的价格向新就业职工出租的一种新型的保障形式，因而一方面体现了其充当与经济适用房一样的“以廉租房为主体”的补充角色，而另一方面则体现了作为中央政府的国务院可谓立意高远的“住房策” ——即认清了自己所承担的角色，不再以限地价限房价等“微观调控”去控制市场房价涨落，而是回归政府本分，提供公共产品，着力于建设“以廉租房为主体，以重点发展公共租赁住房和适度发展经济适用房”的我国保障性住房体系。而与此相关的国家层面的政策、法规亦在逐步完善。
鉴于上述，笔者认为，我国各地在当前国家大政方针指导下结合本地实际完善其城市保障性公租房地方立法不仅已是时候，而且显得尤为必要。若归纳，笔者认为这种必要性体现出来的意义主要表现在以下“五个有利”上：
其一、制定城市保障性公租房管理的地方法规，有利为国家层面相关的法律或行政法规的制定提供必要的经验或借鉴。
多年来，随着《立法法》的出台和修改完善，虽然标志着中央与地方立法权限的划分开始正式进入越来越完善的法治新时代，但中央与地方立法关系的基调则是由作为“法治化”最高依据的宪法确定的。
在宪法这一最高法律规范的指导下，我国无论何地，都有实施宪法、法律、行政法规和国家大政方针的义务。
一方面，地方立法可以使国家宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以具体化，并使其在情况各异的全国各地得以有效推行。
另一方面，地方立法可以对国家宪法、法律、行政法规和国家大政方针的欠缺或不便操作之处，或中央立法不能独力解决，或暂时不宜由中央立法解决的问题，加以补充，或使其通过地方性立法，而得以施行并便于操作。
因此，我国各地制定城市保障性公租房管理的地方法规，除了可为国家层面相关的法律或行政法规的制定提供必要的经验或借鉴，亦可解决国家立法不能独力解决或暂时不宜由国家立法解决的有关城市公共租赁住房管理方面的问题。
鉴此，我国各地制定城市保障性公租房管理的地方性法规，既可使我国各地按中央和国务院的总体要求及其相关大政方针，通过制定规范其城市保障性公租房管理的地方，促进其公共租赁住房管理工作的有序进行，又可使其以先行的城市保障性公租房管理的地方性法规，为国家层面相关的法律或行政法规的制定或完善提供必要的经验或借鉴。
正因如此，所以笔者认为，我国各地在当前国家大政方针指导下结合本地实际制定其城市保障性公租房管理的地方性法规，既已是时候，又大有必要。
其二、制定城市保障性公租房管理的地方法规，有利把公共租赁住房的基本概念与主要特征等通过法规条文予以规范。
目前，我国对公共租赁住房的内涵和特性的理解主要依据的还是多年前由国家住建部、发改委、财政部、国土资源部等七部委（局）联合出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（以下简称“意见” ）。因为，该“意见”在解释公租房政策时称，“由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些符合条件的新市民、青年人等住房困难的群体，以及城市中一些中等偏下收入住房困难家庭因无力通过市场租赁或购买住房的住房问题较为突出的群体。而随着城市化、城镇化的快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。
鉴此可见，大力发展城市公共租赁住房，确实应是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中一些符合条件的新市民、青年人等住房困难的群体，以及城市中一些中等偏下收入住房困难家庭因无力通过市场租赁或购买住房的住房问题较为突出的群体基本住房需求的重要举措。
正是鉴于上述，所以我国各地在制定城市保障性公租房管理的地方性法规时，即有必要把公共租赁住房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范。
也就是说，我国各地制定的城市保障性公租房管理地方性法规，有必要把公共租赁住房的基本概念与主要特征规范为：⑴是国家住房保障体系的一部分；⑵需求对象的限制性，即着重满足城市符合条件的新市民、青年人等住房困难群体的基本住房需求；⑶带有明显的社会福利性质；⑷政府干预或参与；⑸租售并举；⑹非营利性；⑺租赁价格的优惠性，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金；⑻退出的灵活性；⑼以建筑面积不超过70平方米的小户型为主等。
同时，制定城市保障性公租房管理的地方性法规，还有利把公共租赁住房在土地、金融、税费、价格等主要方面的支持政策，用法规条文予以规范。
如对其土地支持政策，可通过法规条文作如下规范：利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地等发展公共租赁住房，相关用地使用权出租、出让及其最高年限等参照住宅用途的国有建设用地执行。
而对其金融支持政策，可通过法规条文作如下规范：支持银行业金融机构以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款，支持发行金融债券、企业债券等用于公共租赁住房建设运营。
而对其价格支持政策，可通过法规条文作如下规范：公共租赁住房的用水、用电、用气价格按照居民阶梯价格标准执行。
而对其税费支持政策，可通过法规条文作如下规范：利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设公共租赁住房，取得公共租赁住房项目认定书后，可享受住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策；对于公共租赁住房的建设用地以及按照政府规定价格租赁给保障对象的用地，免征城镇土地使用税、土地增值税、印花税等。
其三、制定城市保障性公租房管理的地方法规，有利切实解决公共租赁住房法制管理制度滞后的问题。
由于我国公共租赁住房建设刚刚起步，其管理制度暂时滞后在所难免。因此，我国各地有必要通过制定其城市保障性公租房管理的地方性法规，切实解决公共租赁住房法制管理制度相对滞后的问题。
例如，我国各地有必要通过其城市保障性公租房管理法规的制定，针对本地政府持有公共租赁住房房源现状、后续维护、更新改造及管理方面等方面需要投入大量人力、物力和财力等问题，以及相对其省域范畴内的部分城市虽有公共租赁住房管理办法，但从省域范畴内层面上来看还缺乏统一规范的法规的问题，以及公共租赁住房的资格审核和后续管理将是一项非常复杂的工程和各地建设标准差异较大，缺乏统一的约束性等问题，有必要通过制定其城市保障性公租房管理的地方性法规，切实解决上述本域范畴内公共租赁住房法制管理制度相对滞后问题。
此外，制定城市保障性公租房管理的地方性法规，还有利通过完善其相关管理法治制度，确保其通过公平合理分配公共租赁住房而逐步达到既解决中等偏下收入家庭的住房困难问题，又实现合理遏制部分城市房价过快上涨的目标。
例如，针对近年来我国一些城市中等偏下收入家庭、新就业职工以及外来务工人员的住房困难问题，通过省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规的及时制定，依法规范并促进其加快发展和大幅度增加公共租赁住房供应，以便在逐步解决中等偏下收入家庭的住房困难问题的同时，也做到进一步贯彻落实好2021年6月24日国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，从而使我国各地省域范畴内的大中城市，特别是房价过高、上涨过快的城市的房地产市场能够得到平稳健康发展。

总共2页　　1 [2]

　　下一页