[ 翟峰 ]——(2024-4-29) / 已阅2934次

完善国家层面备案审查立法的关键在于尊崇宪法
•翟 峰
摘 要 学习体会习近平总书记在第十个国家宪法日作出的重要指示精神暨赵乐际委员长在第十个国家宪法日座谈会上及其出席全国地方立法工作座谈会时的有关讲话精神，即有“要做到切实完善国家层面的备案审查立法，其关键就在于尊崇宪法”之悟；再联想到第二十四次全国地方立法工作座谈会上来自全国各地的与会者对国家层面备案审查立法的有关问题的探讨，笔者作为地方人大立法工作的长期探索和践行者，即感到有相关建言须借本文提出。
关键词 尊崇宪法 备案审查 完善立法 探索建言

2023年12月4日，在第十个国家宪法日到来之际，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在作出的重要指示中指出，宪法是治国安邦的总章程，是我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范。习近平强调，新征程上，要坚定维护宪法权威和尊严，推动宪法完善和发展，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚实保障。要坚定政治制度自信，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。要贯彻新时代中国特色社会主义法治思想，坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻，坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进，加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，不断提高宪法实施和监督水平。
联想到多年前习近平总书记在全面依法治国委员会第一次会议上关于 “要全面贯彻实施宪法，在全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法宣传教育活动，弘扬宪法精神，加强宪法实施和监督” 的特别强调，笔者认为，学习体会习近平总书记的重要讲话精神，人大作为全面履行宪法和法律赋予职责的国家权力机关，在保证宪法实施、推进宪法宣传教育中担负着非常重要的职责。其中，要做到切实完善国家层面的备案审查立法，其关键即在于尊崇宪法。因为，加强备案审查工作，着力维护宪法权威和法制统一，即是尊崇宪法，维护宪法的尊严和权威，加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要举措。
同日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长赵乐际在出席全国人大常委会办公厅会同中共中央宣传部、司法部在北京举行的以“弘扬宪法精神，加强宪法实施，为强国建设、民族复兴提供宪法保障”为主题的座谈会上的讲话中指出，党的十八大以来，习近平总书记就宪法和宪法实施发表一系列重要讲话和文章，作出一系列重要指示，丰富和发展了中国特色社会主义宪法理论，为谱写新时代中国宪法实践新篇章提供了根本遵循和行动指南。赵乐际强调，新征程上，要深入学习贯彻中国特色社会主义宪法理论，不断把全面贯彻实施宪法推向深入。要完善中国特色社会主义法律体系，完善宪法相关规定实施机制，完善宪法监督制度，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。
联想到2018年底以来连续多年举行的国家宪法日座谈会，皆有“认真学习、研究、阐释习近平总书记关于宪法的重要论述和要求”“健全宪法监督机制，推进合宪性审查工作，健全备案审查制度，确保所有法规规章、司法解释和各类规范性文件符合宪法规定、宪法精神”这样的重要强调。
“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”
习近平总书记关于“尊崇宪法”的全方位思考和开创性实践，是中共中央十八大以来习近平总书记全面依法治国的新理念新思想新战略的源头活水，与中共中央十八大以来习近平总书记对全面依法治国的理论思考和实践部署具有内在的连贯性和一致性，构成了一个有机的整体。故此，全国人大常委会委员长赵乐际2023年9月19日在出席全国地方立法工作座谈会时，对“把握好维护国家法治统一的宪法原则，坚持依宪立法、依法立法，在职责范围内做好监督法律实施、备案审查、法规清理等工作”的重要强调，既是就“深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想”而特别提出的明确要求，又是为了让各级国家权力机关工作人员及其相关立法工作者更好地深入领会和把握习近平总书记关于“尊崇宪法”等法治思想的形成脉络，以利其从中汲取做好新时代包括人大立法、备案审查在内的履职工作的智慧和力量。
而在2024年3月8日赵乐际委员长出席十四届全国人大二次会议作的全国人大常委会工作报告中提到的全国人大常委会将在全国人民代表大会成立70周年的2024年里，要“健全保证宪法全面实施的制度体系，完善宪法相关规定直接实施工作机制，加强合宪性审查工作，落实宪法解释程序机制。实施关于完善和加强备案审查制度的决定，提高备案审查工作质量，依法纠正和撤销与宪法法律相抵触的规范性文件”，同样是与“健全宪法监督机制，完善国家层面备案审查立法的关键在于尊崇宪法”有密切关联的。
据此，再联想到在前些年召开的第二十四次全国地方立法工作座谈会上，来自全国各地的与会者纷纷提出，要“深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于全面依法治国、加强立法工作的重要论述精神”，要“在党的领导下发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，要“做好规范性文件备案审查工作和专项清理工作”，就必须“紧紧扣住贯彻落实党中央重大决策部署，紧紧扣住回应人民群众重大关切，紧紧扣住厉行法治、推进全面依法治国”，以此确保“宪法法律法规的有效实施”和“国家法制的完整统一”。
而其与会者议论的焦点，即同样是与“完善国家层面备案审查立法的关键在于尊崇宪法”有密切关联的。
鉴此，在第二十四次全国地方立法工作座谈会上，时任全国人大常委会法制工作委员会主任的沈春耀同志，结合学习贯彻习近平总书记在全面依法治国委员会第一次会议上的重要讲话讲话精神，还专门对于座谈会上与会者提出的如何做到“哪些规范性文件需要备案、如何开展审查”等问题，认为除了应严格按“《宪法》、《立法法》和《监督法》中都有的明确规定”去施行之外，还特别提到了要“在加强备案审查工作过程中”注重抓好“建立健全备案审查信息平台，尽快实现上下联通”“探索实行备案审查工作情况报告制度，保证常委会依法履行监督职责”“备案审查中如涉及合宪性问题，要及时报告全国人大常委会”这三件事。
遵循习近平总书记十八大以来关于宪法的重要论述和有关重要讲话精神，以及赵乐际委员长近年来的有关讲话精神，并结合学习2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，以及联系第二十四次全国地方立法工作座谈会上与会者对备案审查工作的有关问题探讨，笔者作为地方人大立法工作的长期探索者和践行者，基于“完善国家层面备案审查立法的关键在于尊崇宪法”这个观点，即感到有如下建言须借此提出——
建言之一：由于“建立健全备案审查信息平台，目的是推动备案审查工作制度化、规范化、数字化、智能化，为实现‘有件必备、有备必审、有错必究’提供有效便捷的物质技术保障”。那么，在完善国家层面的备案审查立法的相关条文中，将“建立健全备案审查信息平台”作为其完善立法的条文之一，即应是必要的。
建言之二：由于“全国人大常委会法工委向全国人大常委会报告了过去五年特别是过去一年来备案审查工作情况”，而全国人大常委会会议不仅已多次听取并审议了全国人大常委会法工委关于备案审查工作情况的报告，而且还“取得了积极效果”。那么，在完善国家层面的备案审查立法的相关条文中，将“县以上各级人大常委会法工委向本级人大常委会报告过去五年暨过去一年的备案审查工作情况”作为其完善立法的条文之一，亦应是必要的。
建言之三：由于“依据《宪法》，全国人大及其常委会负有‘监督宪法的实施’的法定职责，全国人大常委会负有‘解释宪法’的法定职责；依据《宪法》和《地方组织法》，地方各级人大及其常委会负有在本行政区域内保证宪法的遵守和执行的法定职责”。加之，在中共中央十九大报告和十九届二中全会公报中，皆已先后明确提出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作”“其他国家机关，包括各省、自治区、直辖市人大及其常委会，如果发现规范性文件可能存在合宪性问题时，要及时报告全国人大常委会或者依法提请全国人大常委会审查”等。那么，在完善国家层面的备案审查立法的相关条文中，将“备案审查中如涉及合宪性问题，要及时报告全国人大常委会”作为其完善立法的条文之一，亦应是必要的。
建言之四：由于“当前备案审查工作面临许多新情况新问题，亟待认真研究和解决”。那么，在完善国家层面的备案审查立法的相关条文中，将“各级人大常委会法制工作委员会对收到的审查建议逐一进行认真研究，对审查中发现存在诸如‘对新形势下备案审查工作的重要性认识不够，有待进一步提高的’‘有件必备尚未完全落实，备案范围有待进一步厘清，报送备案不规范、不及时甚至漏报的’‘审查标准、程序和督促纠正机制等不够明确规范，有关制度刚性不足，约束力不强，有备必审、有错必纠需要进一步落实的’等与法律相抵触或者不适当问题的，即应积极稳妥作出处理”作为其完善立法的条文之一，亦应是必要且可行的。
建言之五：由于“全国人大常委会法工委通常每年举办一次部分地方参加的备案审查研讨会‘不仅有31个省区市人大常委会办公厅、法工委相关负责人和同志,还有4个经济特区市人大常委会有关同志参加,覆盖了所有依法向全国人大常委会报送备案的地方人大”。那么，在完善国家层面的备案审查立法的相关条文中，将“全国人大常委会法工委一般每年应举办一次部分地方人大常委会有关方面参加的备案审查研讨会”作为其完善立法的条文之一，亦应是必要的。
建言之六：由于“全国人大常委会高度重视备案审查信息平台建设,多次发函推进平台建设工作,部署提出加快建立全国统一的备案审查信息化平台,要求各地区结合自身实际,按照标准、网络、内容、数据‘四统一’的规定,抓紧建立健全省级备案审查信息平台”，而“全国人大常委会多年来‘一个要点、两个计划’（‘一个要点’，即工作要点；‘两个计划’，即立法工作计划和监督工作计划）中也明确要求,加快建立全国统一的备案审查信息平台,巩固信息平台的工作功能,推动地方人大将信息平台延伸到所有立法主体”。那么，在完善国家层面的备案审查立法的相关条文中，将“全面协调推进全国各级人大系统的备案审查信息平台建设,推动全国各级人大常委会备案审查工作的全局发展”作为其完善立法的条文之一，亦应是必要且可行的。
建言之七：由于“备案审查信息平台建设取得进展的同时,各地也存在一些标准不统一、向下延伸以及数据对接难度大等问题”。那么，在完善国家层面的备案审查立法的相关条文中，将“积极引进和利用智能技术,充分利用大数据、云计算等最新技术,积极开发条文比对、关联、甄别等辅助审查功能,梳理总结审查案例,统一审查业务规范标准”“建设备案审查信息平台要充分利用现有信息系统资源,与办公系统、现有法律库集成”作为其完善立法条文之一，亦应是可行的。

重要参考文献
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[5] 沈春耀.在第二十四次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话[EB/OL].2018-09-17.
http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/201809/20/content_2061462.htm

（注：本文于2024年4月27日首发北大法律信息法学在线翟峰个人空间）

注：作者系四川省十、十一、十二届人大代表，十三届九三学社中央专委会委员（其间聘为九三学社中央坚持和发展中国特色社会主义学习实践活动宣讲团成员），二十世纪九十年代以来，先后吸收和聘为省政治学会、毛泽东哲学思想研究会、中国法学会会员和中国人大杂志社特约记者、法制日报特约记者、中国管理科学研究院特约研究员、省立法咨询专家库成员、省人民政府参事室特约研究员、北大法律信息网签约作者；曾多次参与地方立法调研和统稿工作，数十次参与省内外人大代表和民主党派成员履职的有关讲座培训活动；曾获人民日报理论征文奖、中国人大制度理论征文奖、民主党派中央调研成果奖、中国人大新闻奖一等奖等奖项。