[ 翟峰 ]——(2024-3-29) / 已阅3380次

制定省域范畴内农村集体资产管理地方性法规之意义暨方案
•翟 峰
2024年的中央一号文件，即已明确指出，要“深化农村集体产权制度改革，促进新型农村集体经济健康发展，严格控制农村集体经营风险”。而在笔者任职于地方的省人大代表期间，即曾就省域范畴内农村集体资产管理立法的问题领衔提出过相关议案。
当时，通过在农村调研，即明显感到，十八大以来，省域范畴内已基本具备农村承包地确权登记颁证的条件，在此基础上，因地制宜盘活乡村闲置资源，多种途径发展新型农村集体经济，已是大有可为。因此，省域范畴如能通过及时制定其农村集体资产管理法规，不仅有利依法持续巩固现有的农村集体产权制度改革试点成果，而且有利通过依法建立农村集体资产监督管理服务体系，进一步健全归属清晰、权能完整、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。如若这样，对于实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化，确实应是具有重大而深远意义的。据此，全国各地依据国家有关法律暨中央有关政策制定其省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即是一件势在必行之大事。
鉴此，笔者拟借本文，从制定省域范畴内农村集体资产管理地方性法规之意义暨方案这两个方面对此作一必要浅探——
一、制定省域范畴内农村集体资产管理地方性法规之意义
（一）有利依法保障本省域范畴内农村基本经营制度的巩固和完善。随着农村产权制度改革的深入推进，农村集体资产的管理形式和经营机制亦随之不断完善，其经济发展活力和资产规模亦在不断增强和扩大。在如此大好形势下，各地在省域范畴制定其农村集体资产管理地方性法规，既有利依法防止其农村集体资产流失和依法保障其集体经济的不断发展壮大，又有利巩固党在其农村的执政基础并促使其省域范畴内的农村基本经营制度更趋巩固和完善。
（二）有利依法筑牢农村改革“四个不能”底线。习近平总书记在小岗村召开农村改革座谈会时强调，农村改革要守住“四个不能”底线，就是不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。对此，我国根本大法——宪法也作了相应明规。即“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。可见，要将农村改革开放30多年来基本经营体制在“分”的层面做得更为规范、农户家庭承包经营权在“固”的层面获得更多保障、村级集体经济发展与多元化市场经营在“统”的层面得以明显强化，因而通过各省域范畴内包括农村集体资产管理在内的地方性立法，以此依法建立产权清晰、权责明确、监督民主、管理科学的集体资产管理体制和运行机制，从而依法促进其农村集体资产保值增值和集体经济实力的不断增强，确实既有利依法增强规范农村集体资产管理的权威性、约束力和执行力，又有利依法筑牢农村改革“四个不能”之底线。
（三）有利依法保障和促进“五大发展理念”进一步贯彻落实到位。我们知道，“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，既是当前和今后一个时期我国经济社会发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，又是具体到农村集体资产管理层面在面对如何“增强发展动力、优化发展路径、厚植发展优势”时所必须要切实贯彻到位的发展理念。因为，要“赋予农民更多财产权利，确保农民共享集体经济发展成果”，即须在“创新、协调、绿色、开放、共享”这五大发展理念的指导下，依照国家相关法律和中央相关政策加快各省域范畴内的农村集体资产管理立法，以此为更加明晰的农村集体资产法定产权、更加明确的集体经济组织成员权益、更加有序推进的农村资源要素的市场化、更加完善的集体资产运营管理和收益分配制度、更为保障的农民共享集体经济发展成果等，提供切实可行的法治依据。
（四）有利依法保障农村集体产权制度改革试点成果的巩固。应知，农村集体资产是多年来的积累，实属不易，要持续巩固好现有成果，探索建立农村集体资产监督管理服务体系，即应依法加强相关部门的监督管理。而各级农村经管部门要强化审计监督，要对集体经济组织财务预算和决算、资金的使用和收益分配进行定期审计，要对农民群众反映强烈的集体资金、资产、资源问题进行重点审计，要对集体资产和资源的运营进行专项审计，要健全农村集体资产内部监督管理程序，以及要通过农村集体经济组织法人治理机制，按照民主议事决策程序，让成员参与到农村集体资产使用的监督管理过程中，发挥好农村集体资产内部监督机制等等。而要做到上述这些，即皆离不开通过制定相关法规条款予以规范。
（五）有利依法引导新型农村集体经济健康发展。应知，各地农村要稳妥推进其集体经济可持续发展，要通过利用当地特色资源和探索“村集体+企业+新型农业经营主体+农户”多样化合作模式而实现其特色化差异化发展，要充分发挥其集体经济组织的服务功能和有效发挥其集体经济组织在经济和社会服务方面的积极作用，要不断探索、挖掘、发展其集体经济的新形式、新方法和促进其集体经济走可持续发展道路，同样是离不开相关法规条款予以规范的。
二、制定省域范畴内农村集体资产管理地方性法规之方案
（一）制定省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即应着重解决好其村级集体经济组织的主体法定地位问题。众所周知，我国农村集体经济组织是由人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来的。对此，《宪法》和《物权法》明规“农村集体经济组织是农村集体资产的管理主体，依法代表全体成员行使集体资产所有权”。然而，事实上目前我国各地农村建立了集体经济组织的村，一般却仅在30%至40%的范畴内，而其不少行政村因仍采取“政社不分”之管理方式，因而导致其村集体资产经营活力不足、发展空间受限、集体资产流失等问题屡屡出现。虽然，随着2017年3月国家出台的《民法总则》明确农村集体经济组织法人为特别法人，国务院相关文件亦明规须建立农村集体经济组织登记制度。然而，要全面依法建立健全各省域范畴内的村级集体经济组织，并促使其依法解决当前农村集体资产所有者主体缺位之问题，即仍应通过各省域范畴制定其农村集体资产管理的地方性法规，明规其省域范畴内的所有行政村，皆“应建立健全农村集体经济组织，其农村集体经济组织法人即为特别法人；其农村集体经济组织，即有权依法代表全体成员对其集体资产行使占有、使用、收益和处分的权利，并有责任依法承担管理其村集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的责任”，以此依法切实解决好其村级集体经济组织的主体法定地位问题。
（二）制定省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即应着重解决好其村级集体经济组织的成员界定问题。应该知道，农村集体经济组织成员是农村集体资产的所有者和集体经济发展的受益者，合理界定集体经济组织成员资格，是建立归属清晰的农村集体产权制度的重要基础工作。对此，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》即已明确要求：做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。然而，从实践看，不仅全国各地农村情况差异性较为明显，而且全国各地农村集体经济组织已据其发展历史、现实情况、传统习惯暨户籍状况、土地承包经营情况、权利义务关系等因素，探索形成了各自不同的集体经济组织成员认定办法，因而在全国范畴内对集体经济组织成员资格界定搞“一刀切”即难以行通。故此，各省域范畴据其实际并兼顾维护其农村集体经济组织长久稳定及其集体经济发展壮大，而在其制定的农村集体资产管理地方性法规中作出相应切合实际且可行的规定，即是必要的。
（三）制定省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即应着重解决好其村级集体经济组织的治理结构问题。应该知道，农村集体经济组织内形成的科学合理的治理结构，是其实行民主决策、民主管理、民主监督的保障。故此，各省域范畴，即应据其实际，在其制定的农村集体资产管理地方性法规中，明确对其农村集体经济组织治理结构作出“构建成员（代表）大会、理事会、监事会三足鼎立的治理模式，形成集体资产所有权、经营权、监督权相互制衡的运作机制，充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权和监督权”和“农村集体经济组织成员大会是最高权力机构，享有对本组织重大事项的决定权，涉及农村集体资产重大经营事项、收益分配以及关系全体成员利益的重大事项决策权”等明确规定，以此依法促使其集体经济组织形成科学合理的治理结构。
（四）制定省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即应着重解决好其村级集体经济组织的资产权属问题。据调查，由于历史和政策原因，目前全国各地不少地方农村集体资产权属关系不明，导致在其资产界定中，或混淆国家、集体、企业以及个人所有权性质，或将集体经济组织投工投劳和筹资兴建的公益性资产界定为国有资产。对此，建议在各省域范畴制定的农村集体资产管理地方性法规中，即有必要明规：“农村集体经济组织应当定期开展资产清产核资工作，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等动态管理制度”。
（五）制定省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即应着重解决好其村级集体经济组织的资产股份合作制改革问题。由于以股份合作制为主要实现形式的新型农村集体经济有利避免计划经济体制下集体经济的缺陷，促进成员财产权利从“共同共有”向“按份共有”转变，因而建议各地在其省域范畴内制定的农村集体资产管理地方性法规中，即有必要明规：“农村集体经济组织股份合作制改革不得改变农村集体资产的性质，以及股份合作制改革的原则、程序、登记、成员界定、股权设置及股份量化、固化等内容；其股份合作制改革应认真落实农民对集体资产股份的占有权和收益权，积极探索有偿退出权和继承权，慎重开展抵押权、担保权”。
（六）制定省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即应着重解决好其村级集体经济组织的资产经营管理问题。由于规范农村集体资产经营管理是实现资产保值增值、发展壮大集体经济的重要途径，因而建议各地在其制定的省域农村集体资产管理地方性法规中有必要明规：“鼓励农村集体经济组织采取直接经营、发包、租赁、合资、合作等多种经营方式，建立健全集体资产产权登记、运营管理、财务会计、收益分配、责任考核和风险控制等各项制度，促进集体资产保值增值；要加强对农村集体财务的票据规范、账户管理、会计档案、委托代理及其民主决策、财务公开等方面的规制管理；要通过信息化手段落实农村集体经济组织成员的知情权、参与权、监督权”。
（七）制定省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即应着重解决好其村级集体经济组织的合并、分立、解散问题。为此，建议各地在其制定的省域农村集体资产管理地方性法规中有必要明规：“农村集体经济组织的合并、分立，应经集体经济组织成员大会表决通过，经乡镇人民政府核准，报县级农村集体资产主管部门备案；农村集体经济组织的解散，应同时满足本集体经济组织所有的土地全部被征收、成员全部纳入城镇居民社会保障体系、社区全部划入城镇建成区基本公共服务实现城乡一体化和均等化、不能按照合作机制或者股份合作机制运行等条件，并须经集体经济组织成员大会表决通过，经县级人民政府核准，报省、设区市农村集体资产主管部门备案”。
（八）制定省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即应着重解决好其农村产权流转交易市场的建设问题。为此，建议各地在其制定的省域农村集体资产管理地方性法规中有必要明规：“农村集体资产必须进入农村产权流转交易市场实行公开交易。县级以上地方人民政府要加强农村产权流转交易市场建设。要通过对农村市场管理制度、交易规则、市场运行、服务规范、中介行为、纠纷调处、收费标准等的健全和规范，推动农村产权流转交易的程序、规范、合法”。
（九）制定省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即应着重解决好其村级集体经济组织的政策扶持问题。为此，建议各地在其制定的省域农村集体资产管理地方性法规中有必要明规：“加大对村级组织运转、村级公共事业以及基础设施建设与管理维护的转移支付力度；财政资金投入农村集体经济组织形成的经营性资产归集体经济组织所有，可以通过折股量化，让农村集体组织成员长期分享资产经营收益；对因农村集体产权制度改革导致土地、房屋等确权变更而申请变更登记的，免收不动产登记费；农村集体土地依法被征收为国有土地的，除按法律、法规规定的标准给予补偿外，鼓励有条件的地方按照被征收土地面积的一定比例，为被征地村安排集体经济发展留用地，或者以留用地指标折算为集体经济发展资金等形式予以补偿。”
（九）制定省域范畴内的农村集体资产管理地方性法规，即应着重解决好其农村集体资产管理的指导监督问题。为此，建议各地在其制定的省域农村集体资产管理地方性法规中有必要明规：“县级以上人民政府负责本行政区域内农村集体资产管理的领导工作，并将农村集体资产管理工作所需经费列入本级财政预算；县级以上人民政府国土资源、农业、卫生计生、文化、水利、林业、渔业、财政、民政等部门依据各自职责，加强指导、扶持和服务，并依法开展监管”。
【注：本文首发于2024年3月28日北大法律信息•法学在线翟峰个人空间https://article.chinalawinfo.com/Space/SpaceArticleDetail.aspx?AuthorId=151324&&AID=124471&&Type=1】

作者简介:翟峰系北大法律信息网签约作者，曾任四川省第十、十一、十二届人大代表，广元市四、五、六届人大常委会专职委员，市四、五届人大常委会城乡建设环境资源保护工作委员会主任，十三届九三学社中央人口资源环境专门委员会委员；1997年吸收为中国法学会会员和中国环境科学学会会员，2007年至2012年聘为《中国人大》杂志社特约记者；2013年以来先后聘为四川省立法咨询专家库成员、中国管理科学研究院特约研究员、省人民政府参事室特约研究员；曾多次参与地方立法调研和统稿工作，数十次参与相关方面的讲座培训活动；曾获人民日报理论征文奖、中国人大制度理论征文奖、中国人大新闻奖一等奖、民主党派中央调研课题成果优秀奖等奖项。