[ 徐凤林 ]——(2023-9-21) / 已阅1377次

行政法律制度是指为规范行政行为而制定的法律、法规、规章、决定等规范性文件的总称。行政法律制度是保障公民、法人和其他组织合法权益的重要手段，是保证行政机关依法行使职权，维护公共利益和社会秩序的法律规范。行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法治监督过程中与行政相对人、行政法治监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。行政法律制度由宪法 、行政法、行政诉讼法 、行政监察法和行政机关内部管理制度组成。
最近，笔者就我国行政法律制度的法理分类、法律位阶分类与完善行政法律制度的对策进行思考，撰文如下，可商榷与指正。
一、法理分类
分类一：行政主体法律制度
行政主体指享有公共行政权力，独立从事行政管理活动，作出影响公民、法人和其他组织权利、义务的行政行为，并独立承担法律责任，在行政诉讼中作为被告应诉的行政机关和法律、法规授权的组织。包括行政机关（职权主体）、授权组织（授权主体） 。我国实行五级政府管理体制：1、国务院；2、省、自治区、直辖市人民政府；3、设区的市、自治州人民政府；4、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府；5、乡、民族乡、镇人民政府。国务院是最高国家行政机关，全国人民代表大会的执行机关；地方各级人民政府是地方国家行政机关，地方各级人民代表大会的执行机关。地方各级人民政府是国务院统一领导下的国家行政机关，服从于国务院。根据行政立法模式，我国尚没有统一完整的实体行政法典，但行政主体法律制度与行政行为法律制度高度融合，在行政单行法立法活动中，行政组织法、行政行为法与行政程序法一般均规定在同一部法律规范中。
分类二：行政行为法律制度
行政行为指行政主体运用行政权实施的产生法律效果的单方行为。行政主体依法实施的行政行为，行政相对人负有服从义务。一是行政许可制度。《行政许可法》对行政许可设定的事项和程序等作限制和规定：凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，一般不设定行政许可。行政许可必须合法、公开、公正、便民，遵循不得擅自改变已生效的行政许可的信赖保护原则。二是行政征收、征用制度。《民法典》规定，国家为了公共利益需要，依法律权限和程序可征收集体所有土地和单位、个人房屋及不动产。足额支付拆迁补偿费、土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等，安排被征地农民的社会保障费用；征收个人住宅应保障被征收人居住条件。三是行政强制制度。《行政强制法》规定，行政主体为实现行政目的，依法定职权和程序，对行政相对人的人身、财产和行为采取行政强制措施、行政强制执行。行政强制措施由具备执法资格的行政执法人员实施。四是行政处罚制度。《行政处罚法》规定，对违反行政管理秩序的行为，应给予行政处罚的由法律、法规或者规章设定，行政机关依照法定程序实施。无法定依据或违反法定程序的行政处罚一律无效。行政机关给予行政处罚必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，做出行政处罚决定后，当事人有权申请行政复议、提起行政诉讼或者依法提出行政赔偿要求。
分类三：行政监督、救济法律制度
行政监督指行政机关对内设机构及公务员不良行政行为的监督检查监察。行政救济指行政相对人认为具体行政行为侵害其合法权益，请求国家机关依法对行政违法或行政不当行为予以纠正，追究其行政责任，保护行政相对人的合法权益。一是行政复议制度。《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议。行政复议机关经过审理，可依法决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，可责令行政机关在一定期限内履行法定职责或者重新作出具体行政行为。二是行政诉讼制度。《行政诉讼法》规定，行政相对人对具体行政行为不服的有权向法院提起诉讼。人民法院对行政行为存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等情形的，判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。三是行政赔偿制度。《国家赔偿法》规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯人身权和财产权的，受害人有获得赔偿的权利，并对行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等作了规定。四是行政监察和审计制度。监察法是保障公民、法人和其他组织对行政机关行政行为的监督的法律，规定行政监察的程序和要求，保障公民的合法权益。《监察法》规定，国家各级监察委员会对行政机关执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题进行监察。《审计法》规定，审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，国有金融机构和企业事业单位的财务收支等进行审计监督。
分类四：国家公务员法律制度
国家公务员法律制度指国家对国家公务员进行管理的法律法规、政策的总称。包括《国家公务员法》《行政机关公务员处分条例》等细则与办法。《公务员法》规定公务员的任职条件、义务与权利、职务与级别、录用、考核、职务任免与升降、奖惩、培训、交流与回避、工资福利保障、辞职与辞退、退休、申诉控告、职位聘任以及法律责任等，确立了公务员分类管理制度和职位聘用制度，确定了行政机关公务员处分制度。
分类五：行政机关内部管理制度
认真执行重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询的四项制度是构建公正、透明、高效的行政管理体制，促进科学、民主、依法决策，建设法治政府的有效手段；是加强行政机关队伍建设，规范行政行为，接受人民监督，提高依法执政能力，满足公众对政务信息多样化要求的具有中国特色的制度设计。
（一）重大决策听证制度
重大决策听证制度是规范政府重大行政决策行为，提高行政决策的科学性、民主性、合法性，保障人民群众知情权、表达权、参与权、监督权而建立的四项制度之一。听证遵循公开公正、客观全面、高效便民原则；听证事项：法律法规、规章规定应当听证的决策事项；涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关注的重大决策事项；对当地经济社会发展有重大影响的决策事项。政府相关部门负责听证组织工作，上级行政机关对下级行政机关听证工作进行指导，涉及专业、技术性问题经专家论证。经审查的听证报告是决策机关作出决策的依据。监察部门负责对重大决策听证制度贯彻落实情况进行监督检查，依规行政问责。
（二）重要事项公示制度
重要事项公示制度是加强廉政建设，增强政府工作透明度，促进依法合理行政，提高依法行政管理质量和服务水平，改善工作作风而制定的制度。公示内容为关系经济社会发展的重要事项；涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关注的重要事项；公务员录用、职称评定、重要的评优评先、表彰、奖励等事项。公示必须遵守依法、及时、真实、公正的原则，采取广播、电视、报刊等媒体公开，政府门户网站、信息公开栏公开，召开新闻发布会向社会公开等方式进行。公示期内应收集分析群众对公示内容的反馈意见，采纳合理建议。公示期结束将意见采纳情况通过网站、媒体等方式告知公众。监察部门对各行政机关开展的重要事项公示情况进行监督检查。
（三）重点工作通报制度
　 重点工作通报制度是指各级政府对涉及重大公共利益和群众切身利益工作的进展情况及成效；重点建设项目进展情况；向社会公布的服务承诺事项和落实情况；公众关注及应向群众通报的重要事项在执行过程中和工作完成后，向社会进行通报，让群众了解监督的一项制度设计。通报以政府网站和新闻媒体为载体，通过新闻发布会、发布公告、政务服务中心通报、实施在线访谈等便于公众知晓的方式进行。对没有通报或通报失实、信息错误造成不良影响的进行问责。
　 （四）政务信息查询制度
政务信息查询制度是指通过政务信息电话专线、政府网站、政府政务服务中心、档案馆和公共图书馆等场所设立的政务信息公告栏和电子信息屏等设施、信函和来访等方式，为公众查询政务信息提供服务的一项制度设计。查询内容包括《政府信息公开条例》规定的应公开的政府信息；行政机关服务承诺事项及其办理情况；群众关注和需要了解的信息。通过“96128”政务信息电话专线；政府网站；政务服务中心； 档案馆、公共图书馆等场所设立的政府信息公告栏、电子信息屏等设施进行政务信息查询。对提供虚假政务信息，违反规定收取费用，不开展政务信息查询服务，不提供或不及时更新政务信息目录的进行问责。
二、法律位阶分类
宪法、立法法对行政法律、行政法规、地方性行政法规、自治条例和单行条例的法律位阶、立法程序、权限范围均作了明确规定。
（一）行政法律
行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大修改宪法，制定和修改刑事、民事等基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。我国的多数法律是由全国人大常委会制定的。行政法包括：一般行政法。指规定国家行政管理的基本原则、方针、政策；国家机关及其负责人的地位、职权和职责；国家机关工纳则弯作人员的任免、考核、奖惩；有关行政体制改革和提高行政机关的工作效率等。特别行政法。指规范各专门行政职能部门如交通运输、教育、民政、卫生、统计、邮政、财政、海关、人事、土地、森林、草原、水利、环境资源等管理活动的法律、法规。我国行政法律主要有《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》《政府采购法》《国家赔偿法》《监察法》《公务员法》等行政法律79部及各行政部门的行政组织法和行政行为法等。
（二）行政法规
行政法规是国务院、地方各级人民政府及其部门制定的具有普遍约束力的规范性文件。行政规章是由国务院、地方各级人民政府及其部门制定的具有普遍约束力的规范性文件。根据立法法规定，行政法规可以就下列两个方面事项作出规定：一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；二是宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。此外，国务院可根据实际需要，经全国人大及其常委会授权，对属于全国人大及其常委会专属立法权而尚未制定法律的事项制定行政法规。我国行政法律法规数量多、涉及面广，比例占全部法律80%以上，由各级政府负责具体实施。
（三）地方性法规
地方立法是指省、自治区、直辖市、所有设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的地方性法规。省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。根据立法法规定，地方性法规可就以下两个方面事项作出规定：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。立法法还规定，除应当由全国人大及其常委会制定法律的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方具体情况和实际需要，可先制定地方性法规。国家制定的法律或行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应及时予以修改或废止。截至目前，全国23个省、5个自治区、18个较大的市及4个经济特区、3个特别合作区共49个城市拥有地方立法权。2015年3月15日《立法法》修改，地方立法权扩至所有设区的市。
（四）自治条例、单行条例及规范性文件
民族自治地方(即自治区、自治州、自治县)人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。自治条例和单行条例可依照当地民族特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或行政法规基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。此外，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可根据法律和国务院行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定规章。省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准较大市的人民政府，可根据法律、行政法规和本地方的地方性法规制定规章，规章内容不得与法律、法规相抵触。
三、适用对策
对策一：增强依法行政意识，提升政府公信力和执行力
坚持以人民为中心的思想，增强依法行政意识，创新行政管理方式，强化行政监督，规范行政行为，全面推进政务公开，增强政府公信力和执行力，提升依法行政水平和服务能力。深化《国家监察法》及6部国家行政基本法律规范（1、行政许可法；2行政强制法；3、行政处罚法；4、行政复议法；5、行政诉讼法；6、国家赔偿法）的普法宣传，践行新时代法治建设“十六字”（科学立法、严格执法、公正司法、全民守法）方针，完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，实现国家和社会治理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。积极构建职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，坚守行政合法、行政合理的基本原则，认真履行行政立法权、行政决策权、行政决定权、行政命令权、行政执行权、行政处罚权、行政强制执行权、行政司法权等行政职权，依法开展行政管理活动，用法治保障人民安居乐业，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。
对策二：深化行政运行机制改革，提高依法行政效能
深化“放管服”和“最多跑一次”改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善行政运行机制，确保决策权、执行权、监督权相互制约、相互监督机制的良性运转。落实《各级人民政府信息公开条例》，深入推进政务公开，加强“一站式”服务大厅建设，推进公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域信息公开。完善行政决策风险评估机制，建立重大行政决策听证制度、合法性审查制度、跟踪反馈制度和实施后评价制度，减少因决策失误造成的损失。构建以信用为基础的新型监管机制，完善守信激励和失信惩戒机制，落实行政许可告知承诺制度，提升政务服务能力和水平。健全审、管衔接机制，放宽市场准入，加强对行政权力运行过程的监督，规范事中事后监管，健全监管责任制度，规范行政执法行为，提高行政执法效能。建立行政执法监督网络机制，落实行政监察问责制度，设立举报热线，完善投诉通报制度，依法监督行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，纠正违法行政或不当行政行为，严肃追究违法违纪人员责任。落实政府规范性文件备案审查制度，建立规范性文件有效期制度和清理制度，确保规范性文件适用性和时效性。
对策三：准确适用行政法律法规，确保依法合理行政
准确适用《行政许可法》。恪守“许可法定、平等公正、公开效率”原则，按照“权力平等、机会平等、规则平等”要求，加大对市场主体的产权保护力度，营造良好的市场交易秩序，提高行政许可的公正性、公开性和透明度，解决好权力越位、缺位、错位和越权审批，保护好行政相对方合法权益，实现行政管理目标和社会公共利益。准确适用《行政强制法》。坚持“强制法定、强制适当、说服教育与强制相结合”的原则，审慎精准适用行政强制措施，坚决杜绝钓鱼执法、粗暴执法、选择性执法及滥用强制措施等现象，提高行政效率，维护行政机关权威，确保国家行政权有效行使。准确适用《行政处罚法》。坚持“处罚法定、公平公开、处罚与教育相结合、处罚救济、一事不再罚、过罚相当”原则，依法查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等行政违法案件，杜绝下达行政罚款指标，维护公共利益和经济社会秩序。完善行政复议制度，准确适用《行政复议法》。坚持“行政复议合法、公开、公正、及时、便民”原则，健全行政机关与法院协调沟通机制，理顺行政复议与行政诉讼的“法法”衔接，保障相对人的合法权益。完善行政诉讼制度，准确适用《行政诉讼法》。认真执行“裁执分离”实施办法，坚持以申请法院执行为主，行政机关自主执行为辅的执行模式，有效降低行政非诉执行案件数量，推动行政机关积极履行法定职责，减少“诉累”和司法成本。发挥监察委员会专门监督和行政机关纵向一般监督的作用，强化行政监察和审计监督，严肃追究行政主体和工作人员的行政责任，监督政府依法行政，保障行政权良性运行。完善行政救济制度，依法行使行政复议请求权、行政诉讼权、行政赔偿请求权。完善行政赔偿制度，掌握行政赔偿的范围和特有程序，积极履行赔偿义务，确保相对人合法权益，促进行政机关依法行政。
对策四：加强政治建设，打造“四化”行政队伍
以习近平法治思想为指导，坚持立党为公、执政为民，强化依法、合理行政，完善权责统一、权威高效的行政执法体制，建设一支革命化、正规化、专业化、职业化的行政执法队伍。强化对行政许可、行政强制、行政处罚、行政赔偿等业务交流，拓宽行政复议、行政诉讼案件研讨渠道，提升行政监察与行政执法办案能力。健全法治评价体系和考核标准，严格执法人员持证上岗和资格审查制度，对违法行政严厉问责，推进行政执法工作规范化和精细化。强化行政法治宣传，让公众了解行政法律法规，支持行政机关依法行政。强化行政执法经费保障，改善行政执法条件。加强仲裁机构及法律顾问队伍建设，增强依法行政的公开性、公正性和透明度，提高行政执法社会认知度和影响力，确保行政执法权依法正确行使，为加快建设法治政府而努力奋斗。

作者：吉林省蛟河市总工会 徐凤林