[ 翟峰 ]——(2023-1-28) / 已阅4752次

省域城市公共租赁住房立法意义暨重点探论
•翟 峰
【内容提要】 省域范畴内城市公共租赁住房地方性立法之意义，即有利为国家层面相关的法律或行政法规的制定提供必要的经验或借鉴，有利把公共租赁住房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范，有利切实解决公共租赁住房法制管理制度滞后的问题，有利依法规范公共租赁房所具有的公共物品属性，有利为公共租赁房建设促进当地经济社会发展提供一定的法制保障；其立法之重点：主要内容设置上有必要突出公平性和统一性，立法主旨和依据上有必要突出保障性和公益性，资金筹措和房源获取的规定上有必要突出“多渠道”，适用对象的规定上有必要突出解决本地城市中低收入住房困难家庭中的“夹心层”，收费原则的规定上有必要突出“保本微利”，相关管理工作的规定上有必要突出期限性和科学性，住房政策制定及其完善方面有必要突出“政府职能”，有关处罚的规定上有必要突出“从严处理”。
【关 键 词】 城市公共租赁住房 省域地方性立法 意义暨重点 探论

习近平总书记2022年10月16日在中国共产党第二十次全国代表大会上代表第十九届中央委员会向大会作的题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》的报告中指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。”据此，联系到习近平总书记在报告中明确提出的“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”⑴，即可清晰地认知到：二十大之后乃至相当长的历史时期，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，将是我国健全可持续的多层次社会保障体系中的一个相当重要的方面。
或许，可以这样说，至少，我国各地将率先对其城市公共租赁住房地方性立法的问题愈来愈重视，并强化其研究。为何这样说？不妨结合笔者相关践行说起——
多年前，笔者在任职于四川省第十至第十二届人大代表和广元市四至五届人大常委会城乡建设环境保护工作委员会主任期间，即结合依法履职的相关调研和视察工作，并根据当时省域范畴内城市公共租赁房地方性立法尚属空白之实际情况，而开始调研思考省域范畴内城市公共租赁房地方性立法的问题，由此还形成了领衔提交省人大会议并被大会主席团确定为相关专委会审议处理的《关于制定〈四川省城市公共租赁房管理办法〉的议案》⑵。接着，笔者又于此间，先后在国家住建部主办的《中国建设报》和《城乡建设》杂志，发表了《关于用法制解决公共租赁住房管理制度滞后问题的建议》等文⑶，从而为撰写本研究课题奠定了一定的基础。
近些年，笔者结合受聘于四川省人民政府参事室特约研究员开展相关调研工作的实际情况，其采取的调研方式有：
一、主要采用问卷调研、座谈调研、网上调查等方式，到政府住房保障部门、保障性住房承建企业和城镇“夹心层”进行实地调研和走访调研。
二、针对省、市的地方政策实际，结合省域范畴内城市公共租赁房的现状，从而较为准确地把握了调研领域、调研内容和调研对象。
三、多方借鉴相关专家意见，调动各方资源，使调研工作取得事半功倍之效。
四、挖掘和利用现有城市公共租赁房地方性立法的相关信息及其数据资源，开阔有关思路，并在对其系统归纳和总结之后及时进行整理和分析，从中发现具有采用价值的调研素材⑷。
一、省域城市公共租赁住房立法之意义
多年来，重点发展公共租赁住房已成为我国建立和完善城市多层次、全覆盖的住房保障和供应体系的重要和主要的举措。
对此，笔者认为，“重点发展公共租赁住房” 这一政策显然针对的是“夹心层”———即不属于低收入阶层，又不足以通过市场来买或者承租住房的群体———包括大学毕业生、从外地迁移到城市来工作的群体。
而且，由于公共租赁住房是由政府或公共机构所有、用低于市场价或者承租者能够承受起的价格向新就业职工出租的一种新型的保障形式，因而一方面体现了其充当与经济适用房一样的“以廉租房为主体”的补充角色，而另一方面则体现了作为中央政府的国务院可谓立意高远的“住房策” ——
即认清了自己所承担的角色，不再以限地价限房价等“微观调控”去控制市场房价涨落，而是回归政府本分，提供公共产品，着力于加快建立以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系⑸。
而与此相关的国家层面的政策、法规亦在逐步完善。
鉴此，笔者认为，我国各地在当前国家大政方针指导下结合本地实际制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规不仅已是时候，而且显得尤为必要。
若归纳，笔者认为这种必要性体现出来的意义主要表现在以下“五个有利”上：
其一、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利为国家层面相关的法律或行政法规的制定提供必要的经验或借鉴。
自我国立法法出台以来，虽然标志着中央与地方立法权限的划分开始正式进入法制时代，但中央与地方立法关系的基调则是由作为“法治化”最高法律依据的国家根本法——宪法确定的。在宪法这一最高国家法律规范的指导下，我国无论何地，都有实施宪法、法律、行政法规、国家大政方针和地方法规的义务。
一方面，地方立法可以使国家宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以具体化，并使其在情况各异的全国各地得以有效推行。
另一方面，地方立法可以对国家宪法、法律、行政法规和国家大政方针的欠缺或不便操作之处，或中央立法不能独力解决或暂时不宜由中央立法解决的问题加以补充或使其通过地方性立法而得以施行并便于操作。
因此，我国各地制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，即是为了解决国家立法不能独力解决或暂时不宜由国家立法解决的有关城市公共租赁住房管理方面的问题。
鉴此，我国各地制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，既可使我国各地按中央和国务院的总体要求及其相关大政方针，通过制定规范其省域范畴内的相关地方性法规，促进其公共租赁住房管理工作的有序进行，又可使其以先行的省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，为国家层面相关的法律或行政法规的制定或完善提供必要的经验或借鉴。
正因如此，所以笔者认为，我国各地在当前国家大政方针指导下结合本地实际制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，不仅已是时候，而且有必要通过尽快制定规范其省域范畴内的城市公共租赁住房管理工作的地方性法规。
为何这样说？因为，一方面，可使其暂时不宜由国家立法解决的有关城市公共租赁住房管理方面的问题，能够得到尽快地解决。而另一方面，又能够为今后国家层面的城市公共租赁住房相关法律的制定或完善提供必要的可参考经验或借鉴。
其二、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利把公共租赁住房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范。
目前，我国对公共租赁住房的内涵和特性的理解,其主要依据，不仅有多年前由国家住建部、发改委、财政部、国土资源部等七部委（局）联合出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，而且更有国务院办公厅近年发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下皆称为“意见”）⑹。
如前“意见”在解释公租房政策时称，“由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措”。
而后“意见”则鲜明地提出，“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持以人民为中心，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推进以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居。”
由此可见，前、后“意见”皆已表明：公共租赁住房即公租房，是国家为解决新就业职工、中低收入者中无法购买商品用房或承租廉租房等夹心层群体住房困难而提供的多主体供给、多渠道保障、租购并举、民生属性突出的住房产品。
此外，由于公租房作为保障性住房的主要方向，带有明显的社会福利性质，因而从其建设、房源和资金的筹集、供应对象的核定、租金的制定、运行制度的制定等各方面，政府都要干预或者说参与，扮演着重要的角色。
另则，由于公租房以租为主，因而政府前期必须投入巨额资金投资建设或购买。
可见，公租房对我国大多数城市而言，确实还是一个较为沉重的地方财力应负担的包袱，即便是使用部分土地出让收益或者发行债券、银行贷款等融资手段，政府要担负一定的资金成本。
而且，由于公共租赁住房租金的制定，必须要根据本地的具体情况，除应基本满足维护和管理需要之外，总体还应在非营利的前提下进行。
正是鉴于上述，所以我国各地在制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规时，即有必要把公共租赁住房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范。
也就是说，我国各地制定的省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规，有必要把公共租赁住房的基本概念与主要特征规范为：
⑴是国家住房保障体系的一部分。
⑵需求对象的限制性，即着重满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。
⑶带有明显的社会福利性质。
⑷政府干预或参与。
⑸租购并举，以租为主。
⑹非营利性或微弱营利性。
⑺租赁价格具有优惠性。
⑻退出具有灵活性。
其三、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利切实解决公共租赁住房法制管理制度滞后的问题。
由于我国公共租赁住房建设刚刚起步，其管理制度暂时滞后在所难免。因此，我国各地有必要通过制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，切实解决公共租赁住房法制管理制度相对滞后的问题。

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