[ 何宁湘 ]——(2005-4-15) / 已阅37153次

　　(1)、根据《高等学校教师工作量试行办法》、《教育部关于试行高等学校教师工作量制度的通知》、《教育部关于高等学校教师工作量问题的意见》、《成都大学教学人员教学工作量试行办法》、《国务院关于促进科技人员合理活动的通知》等规定，高等学校的教师未实行8小时坐班制度，且教师的工作就是上课，上课节次的多少就是教师的工作量，对于用于备课、教学科研的时间一般由教师自行安排。
　　(2)、既然学校与系里没有安排教师的上课，如果实行8小时坐班制度的前提下，学校应当通知教师具体做什么，起码学校应通知本人到什么地点点卯，这是学校的职责和告知义务，就如同工厂定了工人的工作岗位，工厂就必须安排生产任务，否则工人就无处适从。而学校没有安排教师上课的任务，也未安排其他工作或任务，教师自然无事可干，据此教师未上课就定为旷工，既无法律依据也不合情理。
　　[2]、成都市教育局是否当管辖杨茂提出的教师申诉
　　(1)、根据《教师法》规定，杨茂提出有权提起教师申诉这是肯定的，关键在于向哪个地区、哪个级别的教育行政机关提出。在成都市行政区域内有省、市、区三级教育行政机关，依据“八、关于教师申诉（一）教师对学校或者其他教育机构提出的申诉，由其所在区域的主管教育行政部门受理。省、市、县教育行政部门或者主管部门应当确定相应的职能机构或者专门人员，依法办理教师申诉案件。”规定[2]，成都大学属于高校，自然不属于区教育行政机关管辖，而成都大学原市属系专科学校，故一直由成都市人民政府有关部门主管，对于成都市教育局也属于实行‘省市共建共管，以市为主’的办学制体范畴，故成都市教育局管辖杨茂提出的教师申诉实属于其行政职能范围。因此，一审法院在判决书中认定“成都大学成立于1978年，由成都市人民政府主办，实行“省市共建共管，以市为主”的办学体制，2003年成都大学成为本科层次的普通高等学校，但其办学体制并未发生改变。本案原告杨茂作为成都大学的教师，对成都大学作出的除名处理决定不服，向成都市教育局提出申诉，成都市教育局作为成都市人民政府主管教育的行政职能部门，对原告杨茂的申诉，应具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权。被告及第三人认为被告不具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权的主张，本院不予支持。[3]”
　　(2)、在一审庭审中，成都市教育局代理人提出，杨茂申诉属于四川省教育厅管辖，而市教育局无管辖权，理由是成都大学系高校，但在开庭前未能就其主张举出直接证据，该案第三人成都大学也未能举证，故被告一方当属于举证不能(注：没有这样的事实，自然举证就非常难做)。
　　(3)、在一审庭审中，成都市教育局代理人还提出，由于市教育局没有管辖权，故对杨茂教师申诉仅是一种居间调解、或类似准仲裁，这一说法教育局的《行政答辩状》中没有提出。这种说法不但没有事实依据，也让人感觉成都市教育局代理人在说假话。这种说法根本不能成立：其一、作为教育行政机关与国家行政机关一样，其行为是依法行政。如果说行政机关有调解权，那必然依附于其的行政职权或行政职能，否则也无权调解。从我国纠纷调解制度的历年演变过程看，政府部门的调解是针对与政府主管的企业或事业单位之间的某种利益纠纷而进行的，而对于公民的申诉政府从未有过调解权。既然成都市教育局没有受理杨茂教师申诉的行政职权或称管辖权，那么更不具有调解权。其二、无论那种调解，都是基于双方当事人的自愿，在调解人公平、公正的主持下进行。而教育行政机关负有法律赋予的维护教师合法权益的义务，因此教育行政机关根本没有作为所谓“调解人”的条件与资格。其三、众所周知，调解作出的文书必然是“调解书”或“协议书”之类的文种，而成都市教育局作出的是《教师申诉处理意见书》，关于“意见书”的不符合法律法规规范下面另行分析，这“处理”二字充分体现了职能与职权特征。即便是仲裁所作出的文种也是裁决，而不是处理。其四、成都市教育局《行政答辩状》中载明“2002年12月23日，杨茂因不服成都大学对其除名的处罚决定(注：成都大学对其教师也没有处罚权)，依照《教师法》的规定向我局提起教师申诉。我局受理杨茂的申诉后，通过约见双方当事人、审查双方提交的证据材料等方式调查事实。2003年2月23日，我局依据查明的事实和相关法律、法规的规定作出《教师申诉处理意见书》，并送达双方当事人。我局进行的教师申诉处理活动是依法对杨茂和成都大学之间的人事争议进行的申诉处理活动”的抗辩理由看[4]，印证其行为“处理”是其真实意思反映，而根本没有“调解”或“仲裁”的事实。
　　(4)、国家教育委员会关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见规定“行政机关对不属于其管辖范围的申诉案件，应当移送有管辖权的行政机关办理，同时告知申诉人。因申诉管辖发生争议的，由涉及管辖的行政机关协商确定，也可由它们所属的同一级人民政府或者共同的上一级主管机关指定。（二）行政机关对属于其管辖的教师申诉案件，应当及时进行审查，对符合申诉条件的，应予受理；对不符合申诉条件的，应以书面形式决定不予受理，并通知申诉人。”的规定，如果成都市教育局认为自己没有管辖权，理应按照上述规定移送有管辖权的行政机关，否则就是违法。
　　(5)、在一审过程中，答辩人抗辩超过法定期限作出《教师申诉处理意见书》的理由是“因管辖权问题”，既然认为不是行政职能，自然就不存在管辖权问题，何来因管辖权问题而耽误法定期限内作出处理。
　　综上，成都市教育局对杨茂的教师申诉的受理行为，这一点本身是符合法律规定的。但在诉讼中，却又称“不具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权”，如此言不由衷，抗辩主张与事实行为自相矛盾，其反映出的实质就是违法行政。
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　　[三、进入法律程序的焦点问题分析 ]
　　[1]、《教师申诉处理意见书》是否认定事实清楚
　　(1)、“意见书”在没有原始考勤记录、没有计算“旷工期”的合法依据、计算标准以及相关证据的情况下，认定“杨茂连续旷工十五以上”事实不清；(2)、成都大学并未不同意杨茂的请调，且企管系是同意的，成都大学仅仅是为了收取“调动补偿费”，也正是由于这个“调动补偿费”卡住了学校为杨茂办理调动手续，事实证明当学校人事处在两年后查清与杨茂无“缴费合同”后即通知杨茂手续，故“意见书”确认“成都大学不同意杨茂的调动”不是事实。(3)、对杨茂除名这一行为认定有误，成都大学作为事业单位作出除名决定本身就是违法行为，而不是简单的错误适用或违反了《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》的相关规定，更不是“除名”一词提法欠妥的问题。综上，“意见书”确存在严重认定事实不清的错误。
　　[2]、《教师申诉处理意见书》是否不符合法律法规规范
　　(1)、《教师法》第39条以及国家教育委员会关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见“（三）对学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应当在收到申诉书的次日起三十天内进行处理。[1] [2]”法律规定的教育行政机关处理教师申诉的法定期限为30日，不能何种原因，只要不是发生不可抗力，即便当事人之间的协商，或是申诉教师的同意，均不能改变，而成都市教育局作出《教师申诉处理意见书》的时间为60天，故不符合法律规定。(2)、“意见书”与“决定书”是两个不同的公文，“（四）行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人。申诉处理决定书自送达之日起发生效力。[2]”，处理教师申诉所作出的应当是《教师申诉处理决定书》，而成都市教育局作出的却是《教师申诉处理意见书》，显然不符合法规规范，且“意见书”效力非常弱，不利于对教师的合法权益的保护，在本案中，《教师申诉处理决定书》在长达一年中未被执行，就恰恰证明了这一点。(3)、《教师申诉处理意见书》作出的处理意见为：“1、撤销成都大学作出的《关于对杨茂予以除名的决定》（成大校人字(1999)7号文件），责令其依法重新作出决定；2、成都大学退还收取杨茂的档案管理费360元；3、对杨茂的其他申诉请求不予支持。[5]”，既然成都大学做出的《关于对杨茂予以除名的决定》是错误的，就应恢复杨茂的编制、工资与社保等各项实体权利，显然“意见书”的第1条意见与第3条意见自相矛盾，这让成都大学也无法适从“意见书”。(4)、“意见书”没有依据《教师法》、《成都市行政执法责任制条例》、《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》对被申诉人成都大学履行义务的期限出作具体规定，这一不符合法律法规规范的作法，导致在义务人不履行义务时，权利人（申诉人）无法向人民法院提出执行申请，实质上也就直接剥夺了申诉人的相关权利。(5)、也未依法载明申诉人（教师）对“意见书”不服所可能采用的法律救济途径或其他救济途径。综上，《教师申诉处理意见书》不符合法律法规规范是显然易见的。
　　[3]、《教师申诉处理意见书》是否适用法律正确
　　(1)、撤销成都大学作出的《关于对杨茂予以除名的决定》（成大校人字(1999)7号文件）适用的是《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》是错误的，且60日作出《教师申诉处理意见书》也是违法教师申诉程序法的。
　　[4]、杨茂对成都市教育局提起行政诉讼是否符合法律规定
　　这一焦点，在实质上，就是能否对教育行政机关作出的教师申诉处理决定提起行政诉讼的问题，也就是，它是否属于人民法院行政诉讼案件的受案范围的问题。《教师申诉行政制度中的若干思考》指出“教师申诉受理的主体是特定的，即教育行政机关。因此主管教育行政机关依据行政法规以及规范性文件所作出的影响申诉当事人权利的变化的行政处理决定，是行政机关具体行政行为。[6]”，也就是说，教育行政机关依据行政法以及相关法规赋予的行政职权做出的处理行为，即为具体行政行为，据此，教师对于教育行政机关所作出的《教师申诉处理决定书》可以依法提起行政诉讼，即使行政文书的名称有所变化，或者人为“变通”，均不影响其行政行为的性质。因此，杨茂对成都市教育提起行政诉讼符合我国行政诉讼法的规定。因此，成都市青羊区人民法院将本案的案由定为“教师不服市教育局作出的行政决定案”就是依据的这一法理。
　　[5]、法院不予受理的行政裁定书存在那些错误
　　在杨茂提起行政诉讼之初，法院作出了“不予受理”的行政裁定书，其理由是“经审查，本院认为，起诉人请求法院判决撤销成都市教育局的《教师申诉处理意见书》、判令成都市教育局重新规范制作处理决定书并完整告知申诉当事人享有的权利，因该事项属于系统内部管理行为，不属人民法院行政案件受案范围，本院不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第四十二条的规定，裁定如下：对杨茂的起诉，本院不予受理。”[7]
　　该“不予受理”的行政裁定书错误在于：其一、将杨茂的起诉请求认定为“因该事项属于系统内部管理行为”；其二、做出这样的认定没有任何法律依据。
　　首先、“系统内部管理行为”大致可作为企业管理学为阐述管理原理的一种区别其他管理行为的、或从社会角度方面分析某一子系统时的用语，或者是企业管理学中的一种简单分类。它原本不是严格意义上的社会科学或管理科学的定义，也不是当今社会通用词语，更不是法律概念。在我国行政部门职能与各行政部门的条块关系中，“系统”大致是指某一行政上下隶属关系中的条（纵向隶属关系）。而在本案的行政诉讼中，调整的是申诉教师与教育行政机关之间的所产生的社会关系，在行政诉讼的当事人原被告之间不可能产生系统关系，更不可能产生“系统内部管理行为”。单就教育行政机关而言，不论采用什么样的内部行为，而对外（即对申诉教师）均产生的是具体行政行为。其二、在计划经济时期，长期以来，人们往往以“内部管理行为”来解释国家机关、国家事业单位对其工作人员、企业对员工的“处分”或“处罚”行为，从而忽视了“内部管理行为”对劳动者、对工作人员的侵害。在进入商品经济时期，尤其在当前社会转型期过程中，机关、事业单位、企业与劳动者、员工以及工作人员之间反映得更多的是广泛的社会关系，即法律关系，所谓“内部管理行为”观念已被《劳动法》的颁布与施行所打破与淹没，这一点已为社会界、广大人民群众所认识。因此，一旦人们的合法权益遭受侵害，人们即会更多的意识到并选择通过法律方式来获得有效保护。另外，“不予受理”的行政裁定书未适用任何法律依据，而认定杨茂的行政诉讼请求为“系统内部管理行为”，其错误十分明显。
　　[6]、成都市中级人民法院作出的行政裁定书的正确所在
　　针对法院作出的“不予受理”的行政裁定书杨茂自然提起上诉。对于杨茂的上诉，成都市中级人民法院裁定“本院经审查认为，杨茂作为成都大学的一名教师，对成都大学的处理决定不服，依照我国(《教师法》的有关规定向成都市教育局提出申诉，成都市教育局按照《教师法》第三十九条作出处理的行为属于具体的教育行政行为。根据国家教委《关于<教师法>若干问题的实施意见》和《行政复议法》第十二条的规定，教师(或者学生)对学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应驾在收到申诉书的次日起30日内作出处理。其申诉处理内容涉及人身权、财产权以及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围的，申诉人可以依法提起行政复议或者行政诉讼。据此，杨茂可以依法选择提起行政诉讼。原审裁定适用法律不当，对杨茂提起的行政诉讼作出不予受理的裁定有误，应予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(二)项的规定，裁定如下：
　　一、撤销成都市青羊区人民法院(2004)青羊立字第12号行政裁定；
　　二、本案由成都市青羊区人民法院立案受理。
　　本案上诉案件受理费50元，由上诉人杨茂承担。
　　本裁定为终审裁定。”[8]
　　成都中院行政裁定书的正确在于：(1)、在实体上明确认定“成都市教育局对其作出的《教师申诉意见书》的行为属于具体行政行为”；(2)、在适用法律上，正确适用了《教师法》、国家教育委员会关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见以及《行政复议法》的相关条款规定；(3)、在程序上，认定“原审法院作出不予受理的裁定是错误的，本案属于人民法院行政诉讼案件受案范围，应当依法受理”。
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　　[四、成都市青羊区人民法院的行政判决 ]
　　[1]、行政判决书中认定的事实与判决摘录
　　本院认为，(一)原告杨茂不服第三人成都大学作出的除名处理决定，向被告成都市教育局提出申诉，被告成都市教育局作出《教师申诉处理意见书》，原告不服，提起行政诉讼。根据《中华人民共和国教师法》第三十九条、国家教育委员会《关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》第八条的规定，教师对学校或者其他教育机构作出的处理不服，可以向教育行政部门提出申诉。主管教育行政部门应当作出处理，申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核，其申诉内容涉及人身权、财产权以及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围的，申诉人依法可以提起行政复议或者行政诉讼，加之本案已由成都市中级人民法院以(2004)成立行终字第22号裁定书，裁定本院立案受理，故本案应予以受理。被告及第三人认为本案不属于行政诉讼受案范围的主张，本院不予支持；
　　(二)根据《中华人民共和国教师法》第三十九条、《国家教育委员会关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》第八条的规定，教师对学校作出的处理不服，向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当作出处理。本案第三人成都大学成立于1978年，由成都市人民政府主办，实行“省市共建共管，以市为主”的办学体制，2003年成都大学成为本科层次的普通高等学校，但其办学体制并未发生改变。本案原告杨茂作为成都大学的教师，对成都大学作出的除名处理决定不服，向成都市教育局提出申诉，成都市教育局作为成都市人民政府主管教育的行政职能部门，对原告杨茂的申诉，应具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权。被告及第三人认为被告不具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权的主张，本院不予支持；
　　(三)1997年5月原告杨茂从重庆市经济管理干部学院调入第三人成都大学任教，1999年6月原告杨茂向成都大学企管系(现改为工商管理系)提交“请调报告”，1999年9月30日成都大学以原告自开学以来不假不到，擅自离岗为由，作出《关于对杨茂予以除名的决定》，但成都大学未将除名决定送达原告。后原告得知自己被除名，并由学校人事处报市人事局下编，原告杨茂向学校人事处交纳档案管理费360元，于2 002年12月2 3日向被告申诉，被告作出《教师申诉处理意见书》，于2003年2月26日、2月27日分别送达给第三人和原告。对上述事实，原被告及第三人的陈述及所提交的证据能够证实，本院予以确认。被告成都市教育局认为第三人成都大学未向原告送达《关于对杨茂予以除名的决定》的行为，违反《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》的规定，故以《教师申诉处理意见书》作出了撤销成都大学作出的《关于对杨茂予以除名的决定》并责令成都大学依法重新作出等决定，因除名与辞退应属不同性质的行为，第三人成都大学作出的是除名决定，被告适用的是《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》，被告在适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》时不仅未引用具体条文，而且该办法是关于国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员的规定，故被告适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》错误；同时根据《中华人民共和国教师法》第三十九条、《国家教育委员会关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》第八条的规定，教师对学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应当在收到申诉书的次日起30日内作出处理，而本案被告在2002年1 2月23日收到原告的申诉后作出《教师申诉处理意见书》，于2003年2月26日、2月27日分别送达给第三人和原告，其作出行政行为的期间超过了法定期限30日，属行政程序违法。被告认为其因管辖权问题，未在法定期限内作出处理意见，且征得原告同意，其行政程序并不违反法律规定，被告的上述主张因其理由不能成立，也缺乏法律依据，本院不予支持。故原告要求撤销被告作出的《教师申诉处理意见书》的诉讼请求，本院应予支持，被告应重新作出具体行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第(2)、(3)目的规定，判决如下：
　　一、撤销被告成都市教育局2003年2月23日作出的《教师申诉处理意见书》。
　　二、被告成都市教育局在本判决生效后30日内重新作出具体行政行为。
　　案件受理费1OO元，由被告成都市教育局负担。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提交副本，上诉于成都市中级人民法院。
　　[2]、行政判决书归纳的争议焦点
　　(1)、本案是否属于行政诉讼规定的受案范围
　　(2)、被告对原告的申诉是否具有作出处理决定的行政职权
　　(3)、被告作出的《教师申诉处理意见书》认定事实是否清楚
　　(4)、被告作出的《教师申诉处理意见书》适用法律是否正确
　　(5)、被告作出的《教师申诉处理意见书》的行政程序是否合法
　　[3]、本案的相关报道


法院审结全省首例教师不服市教育局作出的行政决定案

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