[ 王卫洲 ]——(2018-8-26) / 已阅6172次

行政诉讼中人民法院可以判决变更行政协议

——王卫洲，北京万典律师事务所律师

导读：行政协议兼具合同和行政行为的双重特征，在审查行政协议类案件要结合《合同法》《行政诉讼法》的规定，一方面《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”；另一方面，《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：(一)因重大误解订立的;(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”故根据《行政诉讼法》《合同法》的规定可以对行政协议进行变更。

案情简介：2017年3月9日，菏泽市牡丹区人民政府作出《牡丹区2016-9地块房屋征收决定书》，决定对重庆路以东、防汛路以南、护城大堤以西，八一路以北的国有土地上房屋进行征收，其中包含了原告张xx的房屋，牡丹区人民政府为实施房屋征收工作，组建2016-9地块征收指挥部、委派牡丹区住房和城乡建设局（以下简称住建局）作为征收部门，实施征收补偿工作。住建局多次做思想工作后，2017 年4月2日，张x与住建局签订征收补偿协议书，但签订协议后张xx感觉补偿协议极不合理，对自己的补偿是将土地和房屋相分离，分别作价，土地使用权103元/，房屋750元/，而周边房地产市场价格在4700元/左右，经咨询律师得知按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《土地管理法》等规定，房屋和土地不可分离，应当融合在一起按照周边类似房地产市场价值进行评估，于是张xx委托律师依法提起行政诉讼，请求判决将被告与原告签订的《补偿协议书》第一条中土地价值和房屋价值进行变更、将土地和房屋合并为房屋价值并按照4700元/的标准（不低于周边房地产市场价值的标准）对原告进行补偿即房屋价值补偿为1097779元。一审法院认为本案不属于人民法院受案范围裁定驳回起诉，二审法院经审理认为本案属于人民法院受案范围，裁定撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。

审理过程：

一审经审理查明：2017年3月9日，菏泽市牡丹区人民政府作出《牡丹区2016-9地块房屋征收决定书》，决定对重庆路以东、防汛路以南、护城大堤以西，八一路以北的国有土地上房屋进行征收，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局系牡丹区人民政府组织实施房屋征收的征收部门。2017 年4月2日，张x与住建局签订征收补偿协议书，之后张x认为征收补偿协议极不合理侵犯自身合法权益，故向人民法院提起行政诉讼。

一审裁定驳回起诉

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。原告提起行政诉讼，并未主张被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更，解除双方签订的房屋征收补偿协议，而是请求判决将被告与原告签订的《补偿协议书》第一条中土地价值和房屋价值进行变更，原告提起的诉讼不属于上述法律条款所规定的行政诉讼案件的受案范围。遂裁定驳回原告张XX的起诉。

二审裁定撤销一审裁定，指令一审法院继续审理

收到一审裁定后，张xx认为一审裁定有误，依法向菏泽市中级人民法院提起上诉。

菏泽市中级人民法院经审理认为：“涉案补偿协议载明，该协议的签订是由于国有土地上该房屋征收，征收部门菏泽市牡丹区住房和城乡建设局与被征收人就补偿事宜达成的协议，因此，该补偿协议是具有行政法上权利义务内容的协议，即属于行政协议。行政协议不同于一般的行政行为和民商法意义上的合同，其具有行政行为和合同的双重属性，在适用法律上也应两者兼顾。

一方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更；另一方面，《中华人民共和国合同法》第五十四条对当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更合同的情形作出了规定，因此，本案上诉人在签订涉案行政协议后，认为补偿标准显失公平，要求变更补偿协议的诉权应该受到法律保护。……”在现有证据无法证明上诉人的起诉不符合其他受理条件的情况下，原审裁定仅以不符合行政诉讼受案范围为由，裁定驳回上诉人的起诉错误，应予以纠正。故裁定如下：

一、撤销菏泽市牡丹区人民法院作出的（2018）鲁1702行初XX号行政裁定；

二、指令菏泽市牡丹区人民法院继续审理。

律师点评：《房屋征收补偿协议》属于政府实施房屋征收管理、履行行政职责中与被征收人签订的协议，依据《行政诉讼法》第十二条：“（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”的规定该协议属于行政协议属于人民法院行政诉讼受案范围之内。但行政诉讼法仅仅对行政机关在履行或单方面变更解除行政协议的情形可以提起行政诉讼，致使一部分人按照排除法去解释法律，认为请求撤销、变更行政协议不属于人民法院受案范围。

笔者以为若将行政协议受案范围局限于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项的规定，利害关系人在很多情况下将无法寻求救济，比如行政协议显失公平、受欺诈、胁迫签订等等情形，按照《合同法》第五十四条的规定可以依法撤销或变更合同，故将其排除在行政诉讼受案范围之外，不符合新行政诉讼法的立法本意。既然要求履行行政协议等属于行政诉讼范围，那么请求将行政协议撤销、变更、确认无效的显然不能属于民事诉讼受案范围，对显失公平、欺诈胁迫、重大误解的方式签订的行政协议应当有救济途径，不予受理则无法构建完整的行政协议救济体系。

行政协议是一种行政行为，而非单纯的协议，它兼具合同的特征和行政行为的特征，但是很多人对行政协议的认识还仅仅局限于民事协议的圈子之内，采取民事诉讼的角度去考虑行政协议的问题，故很多人认为行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项并没有规定可以针对变更行政协议、撤销行政协议进行起诉，笔者以为行政诉讼法不可能对所有的起诉原因进行一一列举，对于一个行政行为，只要其原告具备主体资格、有明确的被告、由具体的诉讼求和事实依据、属于人民法院受案范围和管辖这些普通行政诉讼具备的条件就可以认定其属于行政诉讼受案范围；同时、《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十七条“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”行政诉讼是针对具体行政行为提起的诉讼，行政协议也属于行政行为，本案是原告认为房屋征收补偿协议中补偿款额确有错误而提起诉讼，原告诉讼请求属于人民法院裁量范围之内，人民法院可以判决予以变更， 故属于人民法院的受案范围。

菏泽市中级人民法院在本案审理中，对于行政协议的协议性质和行政行为的性质进行了全面分析，抽丝剥茧对案件做出了正确的梳理，其裁判结果其他行政协议类案件的审理具有借鉴意义。