[ 朱碎有 ]——(2016-4-29) / 已阅9231次

土地征用补偿案件中的政府被告主体地位思考
-------以蔡齐魁诉乐清市人民政府不履行征地补偿法定职责纠纷为例
浙江宝简律师事务所 朱碎有
关键词：征地补偿 法定职责 主体地位
摘要：在征地安置补偿纠纷中，作为征地单位的县级以上人民政府负有向被征地农户按征地补偿、安置方案标准支付安置补偿费的法定职责，不会因为转付给村级集体组织而被视为履行完毕。
案件简介
蔡齐魁系涉案被征地八户农户之一。2012年10月许，乐清市芙蓉镇吕家田村9.732亩耕地因“虹芙延伸公路”被征用，其中部分系 蔡齐魁的承包地。蔡齐魁与其他7户阻止施工，芙蓉镇政府出面协调，称乐清市征地事务所已与吕家田村委会征地协议，会给蔡齐魁安置补偿。同月12日22日，蔡齐魁等八户与签订临时用地协议，约定由芙蓉镇政府负责协调征地款发放。公路施工顺利，蔡齐魁等八户向吕家田村委会讨要安置补偿，发现吕家田村委会同意补偿的方案与乐清市国土局发布的征地补偿安置方案缩水了。其中征地补偿款，吕家田村委会只愿补偿0.15万元/亩，而政府核定方案为9.6万元/亩；被征地农民基本养老保障名额1个/亩，而政府核定3个/亩。蔡齐魁等八户奔走于芙蓉镇政府、乐清市征地事务所、吕家田村委会等，无果。后，蔡齐魁等八户求助于法律，委托浙江宝简律师事务所律师朱碎有将乐清市人民政府、吕家田村委会（第三人）告上法庭，诉求乐清市人民政府履行征地补偿法定职责，按政府核定征地安置补偿方案标准向其安置补偿。
案件的焦点有三。其一，乐清市人民政府是否系适格的被告主体？
其二，蔡齐魁等八户系被征地的用益物权人即土地承包经营权人，乐清市人民政府是否应与其签订征地安置补偿协议？如应签订而未签订的情况下，乐清市人民政府是否仍然又义务安置补偿？
其三，乐清市人民政府是否应直接向蔡齐魁等八户履行征地安置补偿义务？
法理分析：针对以上焦点，逐一分析。先来分析第一个焦点：
《土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第一、三款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，市、县人民政府是征地组织实施的主体，负有确定征地补偿标准、征地补偿安置、补偿费用及时足额支付到位等法定职责，土地行政主管部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，具体实施征地补偿安置的相关事宜。乐清市人民政府作为涉案集体土地的征收主体，负有依法支付各项补偿费用的法定职责，本案被告主体适格。
关于第二、三个焦点一并分析如下：
《土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
蔡齐魁等八户系涉案土地承包权人，本案中吕家田村委会无安置行为，蔡齐魁等八户自认不需要统一安置，青苗补偿费已归农户所有，乐清市人民政府负有足额支付该征地补偿安置方案中的款项的法定职责。
乐清市人民政府将上述款项交由吕家田村委会发放，二者形成委托关系。第三人拒不履行受托义务的，其法律后果仍应由乐清市人民政府承担。乐清市人民政府主张其法定职责已履行完毕，缺乏相应的法律依据。
裁判结果
案件在温州市中级人民法院开庭后，法院没有当庭宣判，而后原告被告、第三人均申请了庭外和解。在乐清市法制办、国土局、芙蓉镇政府等积极调和下，蔡齐魁等八户与村委会达成和解协议，后向法院提出撤诉。
案件典型意义
以往类似纠纷，农户往往向村委会或是村民小组主张民事诉讼，而村民委员会或村民小组以“自治”大旗，形成“多数人暴政”，被征地村民的合法利益却迟迟得不到保障，政府乐得清闲。实质上是政府法定职责不到位，没有履行到位，即便是通过村民委员会转发放也是要监管到户的。
问题起因：一、集体土地所有权主体界定不明。在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等均规定集体土地所有权归农民集体所有，尤其以《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”，由此可见实际上形成乡镇街道、村、小组、农户三级分享集体土地所有权的状态，征地安置补偿的分配基本上取决于“乡镇街道、村、小组、农户”之间的博弈能力。
二、征地补偿费等无法由被征地农户直接支配，而由政府转付给村委会、合作社或小组等集体组织截留于集体组织中，导致被征地农户合法利益受损。
《土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”，但事实上除土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费有明确、直接法律条文规定外，为安置补助费、被安置人员的保险费用设置容易造成截留的支付模式，政府对安置补助费使用情况又疏于监管，以至于农户合法权益受到侵害。
三、政府主体地位不能缺失。
《土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第一、三款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
由此可见，县级以上人民政府不会因为转付给村级集体组织而被视为履行完毕。