[ 王春晖 ]——(2015-6-8) / 已阅10060次

婚姻登记行政诉讼与民事诉讼判断标准重构
——婚姻效力纠纷管辖权再分配
王春晖：宜昌市中级法院副院长
王礼仁：宜昌市中级法院家事法官
原文载《人民司法》（应用）2015年第3期

【内容摘要】婚姻登记引起的纠纷，有单纯的行政侵权与婚姻效力两类。而行政诉讼受理的主要是婚姻效力。婚姻效力属于典型的民事案件，而且婚姻有效与无效、成立或不成立，只有一个判断标准，即民事标准。行政程序审理婚姻效力，明显存在程序与实体“两张皮”。而且学者和法官的学科和专业也因此混淆。更为重要的是，行政诉讼的审理对象、判断标准、证据规则、诉讼期限等，均不适用婚姻效力。由于婚姻效力所涉及的诸多问题，行政程序根本无法承载，行政法官也无法担当，“有婚离不了，无婚摆不脱”等“一卡二乱三慢”现象，已成为婚姻效力行政诉讼的常态。民政机关当被告更是绝无仅有的“冤大头”。因而，应当对婚姻登记行政与民事划分标准进行重构，对婚姻效力管辖权进行再分配，凡涉及婚姻效力判断的案件，统一由法院主管，按民事诉讼程序处理。
【关键词】婚姻效力；行政复议；行政诉讼；民事诉讼

婚姻登记引起的纠纷，有单纯的行政侵权与婚姻效力两类。但由于长期以来对两类不同性质的案件缺乏辨析，以致处理婚姻效力纠纷的立法与司法机制在职能定位、执法权力配置、诉讼路径选择等方面均存在明显缺陷。一是错误赋予婚姻登记机关处理婚姻效力的职能与权力；二是错误适用行政诉讼解决民事婚姻效力；三是婚姻效力的主管部门重叠，职能交叉，既有分工错误，越权越位，又有盲点死角，该管的案件无人管。婚姻效力纠纷诉讼难、判决乱现象十分严重。因而，应当对婚姻登记行政与民事划分标准进行重构，行政诉讼主要审理单纯的行政侵权，对婚姻效力管辖权应当再分配，凡涉及婚姻效力判断的案件，统一由法院主管，按民事诉讼程序处理。
一、婚姻效力行政诉讼存在的问题
婚姻效力行政诉讼不仅导致民事与行政诉讼界限混淆，也导致学者和法官的学科和专业颠倒，即民法学者或民事法官研究婚姻法学，则不能主导婚姻效力的审判；而行政法学者或行政法官不研究婚姻法学，却主导婚姻效力的审判。婚姻效力的认定是民事婚姻法学的核心和精髓所在，也是其难点所在。正如台湾学者陈棋炎在论及亲属法如何适用民法总则时指出，“此问题，大大苦恼了民法学者，尤其对研究亲属、继承者，堪可称为迎面就压得透不过气来的学问上重大压力”。 婚姻法适用之难度可想而知。婚姻效力所涉及的诸多问题，行政程序根本无法承载，行政法官也无法担当。因而，在行政诉讼中，错误适用婚姻法或者直接按照登记行为是否合法的标准，判断民事婚姻效力的现象十分普遍，并由此造成了最普遍、最严重的群体性错案。这里仅仅列举“一卡二乱三慢”现象，加以说明。
“卡”，就是行政诉讼期限卡住了诉讼之门，使大量当事人丧失诉讼救济路径。“有婚离不了，无婚摆不脱”，随处可见。比如自己使用虚假身份结婚，10年、20年后婚姻破裂，则离不了婚。因为民事程序不受理，行政诉讼超期限。如赖**与张*雄于2000年1月2日登记结婚时，由于张*雄使用的是虚假姓名，婚姻破裂后无法离婚，2012年5月29日赖**向法院提起行政诉讼，要求撤销该结婚登记行为。因超过了法定起诉期限，一审法院判决驳回起诉，赖**不服上诉，二审判决维持原判。 原告由此丧失了救济路径，其婚姻是否成立或存在无法解决。珠海市李女士1989年用姐姐的身份证结婚、安徽宁国市刘某1989年使用哥哥身份证结婚，分别于2009、2011年诉讼离婚，均遭驳回。 这些案件都无法通过有效的救济途径解决。
“无婚摆不脱”，甚至无法结婚的现象，也时有发生。如原告张荣华1996年与第三人共同生活，但一直未办理结婚登记。第三人也于2008年8月离开原告各自生活。2012年2月原告在家中整理物品时发现一本原告与第三人的结婚证，原告便提起行政诉讼状告婚姻登记机关，请求法院撤销原告和第三人的结婚证或确认其婚姻登记无效。2013年5月，遂平县人民法院则以超过法定期限，判决驳回了原告起诉。 胡艳明“被结婚”案，也因超过起诉期限，一审驳回起诉，胡艳明不服上诉，2014年二审驳回上诉。 上述案件原告是否存在婚姻关系，都无法解决。又如福建的陈姓女子被结婚后无法登记结婚，为了不耽误事前选好的结婚日子，她只好先举行了婚礼。随后小陈提起行政诉讼，请求撤销他人冒充自己身份的婚姻登记，则因超过诉讼期限法院不予受理。2013年奔波三年的小陈已怀孕近8个月，仍然结不了婚。
“乱”，就是适用法律乱象丛生。由于婚姻效力行政诉讼存在“两个不适用”（行政诉讼功能不适用与行政审判人员不适应），而且行政法学者也无法对婚姻效力认定进行有效指导（不能及时发现和纠正问题），婚姻法学者则又往往不关注行政审判。因而，婚姻效力行政诉讼存在的问题，一直没有引起应有的重视。婚姻效力行政诉讼不仅在程序上存在严重缺陷，从实体处理结果看，其问题也非常严重，超乎想象。这些问题归纳起来，也至少有十个方面，包括：所有假身份结婚几乎均被撤销；所有“冒用他人身份”结婚者，几乎均不认定“冒用者”为婚姻当事人，而把“被用者”作为婚姻当事人；所有身份“被用者”都可以起诉撤销他人婚姻并且胜诉；所有限制行为能力离婚大都被判决无效或撤销；所有民政局机关登记无过错的案件都要起诉民政机关，甚至“指鹿为马”；所有民政机关不出庭或不举证，都推定登记根据不足而撤销；对复婚和补办婚姻登记，因当事人对其性质分辨不清而申请错误的，大都判决撤销；他人代理或单方登记婚姻、跨管辖区域登记婚姻等，大多被撤销。2014年4月安徽淮北市法院还判决撤销一件两年前在一方工作单位所在地民政机关办理离婚登记的所谓跨管辖的离婚登记案。 婚姻效力行政诉讼导致适用行政法和婚姻法双重混乱，其问题十分严重。由于这里主要是讨论程序问题，对其实质处理错误，不作具体介绍和论证，将另文论述。
“慢”，就是诉讼效率低、进度慢。由于行政诉讼功能所限以及由其产生的民行“双轨制”，不仅使大量案件在行政诉讼中遭遇种种关卡半途而废，造成诉讼资源浪费，还会使当事人在行政与民事中“来回推磨”，反复诉讼，既增加成本，又拖延时间。一个本来可以几天解决的案件，则要数年时间才能解决。最典型是一场官司，则往往要打成三场官司。比如，原告起诉离婚，被告对婚姻效力提出异议，法院则判决驳回原告起诉或者动员撤诉，要求原告另行打行政诉讼官司，当事人打完行政官司后，婚姻未被撤销则又要回到民事程序打离婚官司，而婚姻被撤销也要回到民事程序打财产分割或子女抚养官司。这本来可以在民事诉讼中将离婚本诉与婚姻效力反诉（婚姻无效之诉或婚姻不成立之诉）合并审理，一次解决的纠纷，却人为制造诉讼障碍，增加当事人诉讼成本。
还有许多案件，行政诉讼的功能根本无法解决，造成当事人诉讼周期长，成本高。如江苏靖江市的殷福娣“被离婚”案，殷福娣历时4年多，七个执法机关（三级法院审理、三级检察院抗诉，民政机关充当被告）参与诉讼，法院先后下达八个法律裁判文书。 但殷福娣与江洪海离婚有效与无效并没有解决。这一案件既涉及到对离婚后再婚的善意认定及其保护范围的重大婚姻法理论问题，也涉及到诉讼合并问题，行政诉讼根本难以承载。
二、婚姻效力应当通过行政诉讼解决属于误读
长期以来，一直认为婚姻效力应当通过行政诉讼可以解决，这是一种误读。婚姻效力属于民事纠纷，行政诉讼根本无法解决。
（一）婚姻效力行政诉讼存在功能性障碍
1、行政复议和行政诉讼的审查对象不适用婚姻效力。行政复议和行政诉讼审查的对象或标的是婚姻“登记行为”，而程序瑕疵婚姻效力的真正诉讼标的是“婚姻关系”。行政复议或行政诉讼所要解决的是登记行为违法与否，而瑕疵婚姻所要解决的是违法瑕疵是否影响婚姻的成立或效力。在行政复议或行政诉讼中，行政程序对登记行为的合法性审查和判断，并不能解决瑕疵婚姻的真正争议，只能是“隔皮瘙痒”，无法完成应有的诉讼使命。
2、行政复议和行政审判的判断标准不适用婚姻效力。行政复议和行政审判对程序瑕疵婚姻的判断是“形式合法性”标准，而瑕疵婚姻的真正判断标准是“实体合法性”标准。“形式合法性”与“实体合法性”是两个层面的法律问题。根据登记程序违法与否的标准，不能得出婚姻是否成立或有效的正确结论，程序合法与否的标准不适用婚姻效力纠纷。
3、行政判决的功能和形式不适用婚姻效力。许多婚姻登记虽然不合法，但并不一定影响婚姻的成立与效力。行政判决既要确认登记行为违法，又要确认婚姻关系成立有效，其判决功能难以实现。对此，有些法院的意见是:在判决主文中判决确认登记行为违法，而在判决理由中说明婚姻登记行为有效。 这种判决不仅其理由与主文相互矛盾，而且还会使当事人不知所云，其婚姻到底是有效，还是违法？可能搞不清白。而且判决确认登记行为违法，与所要确认的婚姻关系是否成立或有效的请求或诉讼目的相差甚远。同时，对于登记程序违法而不能撤销婚姻登记的所谓维持性判决，也只能适用民事判决理由。这类行政判决则成为“穿行政判决外衣的民事判决”。
4、行政诉讼无法应对诸多婚姻形态需要同时确认的情形。
一是离婚后再婚的，是否撤销离婚登记需要对再婚是否善意一并确认，这是一个重大的民法理论问题，行政诉讼根本无法承载。许多离婚再婚案件，行政判决只好确认离婚登记违法。其判决不仅超越了当事人请求范围，而且离婚是否有效？原来的婚姻关系是否存在？判决并没解决，判了等于白判，行政诉讼成为毫无价值的诉讼“空转”。
二是登记婚姻与事实婚姻交叉并存时，涉及两个婚姻形态同时确认，行政诉讼无法应对。如涉及1994年4月1日以前的登记结婚效力案件，单纯撤销登记婚姻并没有真正解决问题，甚至会间接否认事实婚姻，使当事人误判双方无婚而再婚构成重婚。
5、行政诉讼难以处理“被结婚”案件。“被结婚”案件所涉及的核心问题是身份被他人冒用结婚后，“被结婚”者的婚姻是否成立，并涉及三方婚姻关系认定以及“被结婚”者是否有请求撤销他人婚姻的诉权等问题。对此，行政诉讼难以解决。
6、行政复议和行政诉讼的证据规则、撤诉规定等难以适用瑕疵婚姻效力纠纷。 按照行政诉讼的有关规定，民政机关拒不举证、拒不到庭等情形，则将直接推定婚姻登记缺乏根据而撤销登记。这显然不符合婚姻关系案件的特点，将会导致不应当撤销的婚姻被撤销。还有一些案件，婚姻效力并未解决而撤诉，导致婚姻缺乏安定性。
7、采用实质审查标准偏离行政诉讼的性质和宗旨。为了“弥补”行政诉讼功能上的缺陷，有人建议，“对婚姻登记行政行为的司法审查，适用最大程度有效原则、实质审查原则”。 有人甚至主张，婚姻效力行政诉讼应当由形式审查向实质审查转变。即不以行政登记是否违法作为判断标准，而以婚姻关系实质上是否有效作为判断标准。登记机关的登记行为不违法，但婚姻关系实质上无效的，应当认定为无效。反之，登记机关的登记行为违法，但婚姻关系实质上有效的，应当认定为有效。
不难看出，由形式审查向实质审查转变，实际上是由行政审判向民事审判转变，改变了行政诉讼的基本性质和原则，颠覆了行政诉讼的判断标准。这既不符合行政诉讼的基本特点，更会使行政机关成为“无责被告”，偏离行政诉讼的性质和宗旨。
8、有些婚姻效力纠纷与登记行为违法与否无关，难以纳入行政诉讼管辖范围。这主要有：（1）涉及婚姻登记是否完成的纠纷（登记后未领取结婚证）；（2）涉嫌伪造结婚证的纠纷；（3）涉及有无婚姻关系的纠纷；（4）涉及事实婚姻是否成立的纠纷；等等。
（二）婚姻登记机关作为民事纠纷被告缺乏正当性
婚姻法和行政法规只赋予了婚姻登记机关有条件处理胁迫结婚的权力，并没有赋予婚姻登记机关处理其他婚姻效力纠纷的权力，对于婚姻登记机关无权处理的纠纷，行政诉讼则要求其当被告，这显然缺乏正当性。而且将民事婚姻效力纠纷纳入行政审判范围，由婚姻登记机关当被告，甚至当“冤大头”，实际上只是为了搭建行政诉讼的平台，解决民事婚姻效力纠纷。这样的行政诉讼不仅使诉讼复杂化，浪费行政司法资源，也使行政诉讼变调、变味、变质，违背了行政审判监督行政机关依法行政的宗旨和目的，偏离了行政审判应有价值，使行政诉讼失去了意义。
（三）行政诉讼不具有审理婚姻效力的“合法资格”
在司法实践中，一些程序瑕疵婚姻被强行通过行政诉讼撤销了，有人便据此认为行政诉讼可以解决瑕疵婚姻。这实际上是一种误解，是“一案障目”。且不说其受理和撤销的婚姻是否正确或符合法律，假设所受理和撤销的某一婚姻没有法律障碍，那也仅仅是一种巧合，属于“歪打正着”。因为所谓行政诉讼可以解决婚姻效力纠纷，往往具有偶然性，即只有在某些特定条件才有可能。这些特殊条件至少有：
1、婚姻登记机关必须存在过错。如果婚姻登记机关不存在过错，显然不具有行政诉讼的价值和意义。
2、没有超过行政诉讼时效。如果超过行政诉讼期限，行政诉讼则无法受理。
3、婚姻登记违法行为足以否认其婚姻效力。如果违法行为不足以否认其婚姻效力，行政诉讼既要确认行政行为违法，又要确认婚姻有效，其判决功能难以实现。
4、不存在与之相关的其他婚姻形态需要同时确认的情形。如果在同一婚姻中存在登记婚姻与事实婚姻两种交叉形态，或者登记离婚后一方再婚，行政诉讼则不具有应对这种复杂现象的功能，根本无法承载此类诉讼案件。
5、不存在民政机关拒不举证、拒不到庭等情形。否则，按照行政诉讼的有关规定，则将直接推定婚姻登记缺乏根据而撤销登记。这将会导致不应当撤销的婚姻被撤销。
然而，在婚姻登记瑕疵案件中，同时具备上述几种情形的案件并不多。从整个案件看，有90%以上登记机关尽到了法定注意义务，并不存在过错或违法行为；有95%以上超过行政复议或行政诉讼期限；有80%以上的登记瑕疵，不影响婚姻效力；登记婚姻与事实婚姻交叉并存、登记离婚后再婚以及民政机关拒不举证、拒不到庭的情形也时有发生。这些情形实际上都无法通过行政诉讼解决。
作为解决某一具体纠纷的诉讼机制，不仅要与其性质相符，而且必须适用于某类纠纷的全部情形，具有普遍适用价值或指导意义。婚姻效力行政诉讼不仅与其性质不合，而且只能勉强适用少数情形，这样的诉讼机制或制度，显然无法承载或完成其应有的诉讼使命，不具有担当某一具体纠纷诉讼制度的“合法资格”，不符合一项诉讼制度存在的价值，不能成为解决婚姻效力纠纷的选择机制。 三、民事程序解决婚姻效力纠纷具有正当性与优越性
（一）民事程序不能解决婚姻效力纠纷误区之澄清
认为民事程序不能解决婚姻效力纠纷存在两大误区：一是认为婚姻当事人身份不明或下落不明的案件，无法通过民事程序解决； 二是认为行政机关不参与诉讼，无法查明事实和审判。 上述看法有待澄清。
1、一方身份不明或下落不明的案件，不影响民事立案和审判。身份不明的人并不是“虚拟人”，而是现实生活中的真实人，只是其真实身份信息不明而已。“被告身份不明”不等于“没有明确的被告”。“没有明确的被告”，就是没有特定的当事人，没有审判对象。而“被告身份不明”，则是“有明确的被告”，只是被告的身份信息不甚明确。使用虚假姓名登记结婚的案件，原告起诉的对象就是婚姻登记的另一方当事人，应当认定有明确的被告。同时，公告送达和缺席审理是民事诉讼常用的诉讼方式，根本不存在无法立案和审判问题。对于虚假姓名结婚的案件，多数可以查明其真实身份，对此可以直接在判决中确认其真实身份；对于不能查明身份者，则可将婚姻登记身份为当事人。在刑事诉讼中可以将身份不明的犯罪者（包括无名氏）作为刑事被告定罪判刑，民事诉讼有何不能作为当事人？
2、涉及婚姻登记程序违法与否的案件，行政机关不参与诉讼不影响查明事实和审判。
其一，婚姻登记程序违法与否，主要根据婚姻登记档案资料和相关事实判断，并非根据登记机关的辩解或陈述判断。行政机关是否参加诉讼，法院都可依职权调取或查阅婚姻登记档案。对于个别案件涉及到登记人员个人行为的，法院可以依职权调查或通知其出庭作证。
其二，在判断民事婚姻效力纠纷中，将婚姻当事人以外的行政机关作为被告，把真正的婚姻当事人一方作为第三人，混淆了婚姻关系主体，不符合案件的基本性质。
其三，民政机关并非真正的婚姻关系利害人，由其充当被告，拥有对程序和实体的处分权，其不作为或乱作为必然侵害当事人的权利，这样的案例很多。因而，民政机关不作为此类案件的被告才是正确的。
（二）民事程序审理瑕疵婚姻具有科学性

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