[ 王冠华 ]——(2013-10-7) / 已阅36981次

三、关于违法判断标准的问题

对于“责令交出土地”决定的违法判断标准问题，主要是考量和认定该等决定是否满足前面述及的前提条件；除此之外，尚需对实践中出现的其他各种违法行为予以规制。
《若干解释》第九十五条规定，“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：(一)明显缺乏事实根据的；(二)明显缺乏法律依据的；(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”《行政强制法》第五十八条第一款规定，“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：(一)明显缺乏事实根据的；(二)明显缺乏法律、法规依据的；(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”《申请执行规定》第六条第一款规定，“征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：(一)明显缺乏事实根据；(二)明显缺乏法律、法规依据；(三)明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；(四)明显违反行政目的，严重损害公共利益；(五)严重违反法定程序或者正当程序；(六)超越职权；(七)法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。”较之于《若干解释》第九十五条和《行政强制法》第五十八条第一款规定，《申请执行规定》第六条第一款将违反《征补条例》中的“公平补偿”原则、《行政强制法》中的“行政目的”以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》中的“程序正当”原则，规定为法院裁定不准予执行的重要依据，对被申请执行的具体行政行为的司法审查要件和标准进行了进一步的丰富和细化，有利于征收补偿工作稳妥进行，更符合非诉行政执行案件司法审查的实际，对于确定“责令交出土地”决定的违法判断标准，亦具有相当的参考借鉴意义。
换言之，对于“责令交出土地”决定的合法性，除满足前述两个角度的两个要件外，对其考量和认定，还可以参考借鉴《若干解释》第九十五条、《行政强制法》第五十八条第一款以及法释[2012]4号《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《申请执行规定》)第六条第一款的规定。下面予以详析：

1、明显缺乏事实根据

如实践中，不少地区存在着当地政府没有任何征地文件强制征收农民土地的现象。显然，在此情形下，县级以上人民政府土地行政主管部门对被征地拆迁人作出“责令交出土地”决定就存在“明显缺乏事实根据”的问题，被征地拆迁人拒绝交出土地当然就不能被认定为“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”。

2、明显缺乏法律、法规依据

如我国许多地区存在由于历史原因造成的手续不全的建筑物、构造物以及设施，实践中，不少地方的县级以上人民政府土地行政主管部门不遵照国办发明电[2003]42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第4条确立的“实事求是”的原则，对该等建筑进行妥善处理，而是直接认定为违章建筑，一拆了之，并作出“责令交出土地”决定以行政强制手段迫使被征地拆迁人搬迁。这一具体行政行为“明显缺乏法律、法规依据”，直接侵害被征地拆迁人合法的重大财产权益。对于该等“责令交出土地”决定，被征地拆迁人拒绝交出土地同样不能被认定为“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”。

3、明显不符合公平补偿原则，严重损害被拆迁征收人合法权益，或者使被拆迁征收人基本生活、生产经营条件没有保障

虽然我国《土地管理法》、《实施条例》等法律法规规定了“适当补偿”原则，但对于集体土地上房屋来说，必须按照公平补偿原则予以补偿。中纪办发[2011]8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条规定，“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”《征补条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”因此，如前述，对被征地拆迁人的房屋拆迁不再简单地按地上附着物补偿，既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地，对于该等房屋要参照《征补条例》单例给予补偿。对于集体土地上房屋，如果2011年3月17日以后继续按地上附着物予以补偿，严重损害被拆迁征收人合法权益，或者使被拆迁征收人基本生活、生产经营条件没有保障，则属于“明显不符合公平补偿原则”之情形，被征地拆迁人有权拒绝交出土地。

4、明显违反行政目的，严重损害公共利益

实践中，在征地拆迁中，为达到低成本征地拆迁的目的，县级以上人民政府土地行政主管部门常常打着认定和查处违法建筑的旗号，违反法律规定的程序随意认定被征地拆迁人房屋违建，勒令被征地拆迁人限期自行拆除，尤其针对所谓的“告状者”、“钉子户”或者“房屋数量较多、占地面积较大、补偿金额较大户”等被征地拆迁人予以重点打压，将其房屋直接作为违章建筑组织社会力量进行“强拆”、“偷拆”等，并强令被征地拆迁人交出土地，肆意侵害被征地拆迁人的合法权益。由于认定和查处违章建筑，在任何时候只能是维护城乡协调发展的手段，而不能成为政府部门的行政目的，尤其是成为拆迁之目的。这种“形式合法、实质不合法”的做法明显背离了县级以上人民政府土地行政主管部门的行政目的，完全违反了政府部门应当严格执法和维护公共利益的精神，颠倒了城乡管理的目的和手段的关系，属“明显违反行政目的，严重损害公共利益”的滥用职权之举，不具有合法性。被征地拆迁人在该等情形下拒绝交出土地完全是正当的。

5、严重违反法定程序或者正当程序

所谓程序正当，是指行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。关于基于县级以上人民政府土地行政主管部门“严重违反法定程序或者正当程序”被征地拆迁人拒绝交出土地的正当性问题，在前述“二、关于决定前提条件的问题”中已作详细论述，在此不再赘述。

6、超越职权

所谓超越职权，是指行政执法主体及其工作人员所作出的具体行政行为，超越了法律法规所规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。如前述，征收拆迁补偿应遵循“确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的原则，故县级以上人民政府土地行政主管部门在拆迁补偿过程中作出具体行政行为时，要兼顾行政目标的实现和被征地拆迁人权益的保护；如果行政目标的实现可能对被征地拆迁人权益造成损害，则这种损害应被尽可能地限制在最小的范围和限度之内。倘若县级以上人民政府土地行政主管部门违背比例原则或者禁止过渡原则而作出“责令交出土地”决定，则必然为“超越职权”之举，被征地拆迁人有权采取自救行为而拒绝交出土地。此外，由于根据《实施条例》第四十五条规定，作出“责令交出土地”相关行政决定的行政主体是“县级以上人民政府土地行政主管部门”，实践中由乡级政府的土地管理所等派出机构、城市管理局、综合执法局、城建部门、规划部门、某某拆迁指挥部甚至房地产开发公司等作出“责令交出土地”决定的，显系“实施了根本无权实施的具体行政行为”，当然无效，被征地拆迁人亦有权采取自救行为而拒绝交出土地。

7、其他情形

如采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征地拆迁人交出土地，采取暴力、威胁手段或突击、“株连”等方式强制被征地拆迁人交出土地行为，以及枉顾国家的三令五申仍组织实施行政强制拆迁并责令被征地拆迁人交出土地等等，对于在该等情形下被征地拆迁人拒绝交出土地，不能被认定为“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”。此外，国土资发[2004]237号《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第二条第(十四)项规定，“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”县级以上人民政府土地行政主管部门依据该等失效的“农用地转用和土地征收批准文件”作出“责令交出土地”决定的，被征地拆迁人拒绝交出土地，同样不能被认定为“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”。

四、关于责令交出时限的问题

在县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出“责令交出土地”决定后，被征地拆迁人自行交出土地的期限应如何掌握，是一个现实而具体的问题，这亦系被征地拆迁人寻求行政和司法救济的法定期限。如若该等期限届满后被拆迁征收人既不寻求行政救济或者司法救济，又不自行主动地交出土地，就得承担司法强制执行的不利后果。
《若干解释》第八十八条规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”《行政强制法》第五十三条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”在此“180日”和“三个月”系不同规定，笔者认为，根据新法优于旧法、司法解释应严格遵循法律规定的法律适用规则，在2012年1月1日《行政强制法》施行后，应当遵循“三个月”的申请期限；对于县级以上人民政府土地行政主管部门于“三个月”申请期限届满后再行向人民法院申请执行的，则可按照《若干解释》第八十八条规定“逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”之规定处理。所谓“逾期申请”的“正当理由”，不应成为县级以上人民政府土地行政主管部门怠于作为或者不作为的借口，根据法律精神应理解为“不可抗力或者其他特殊情况”。

五、关于责令交出土地行政强制程序的问题

关于“责令交出土地行政强制程序”的问题，《土地管理法》、《实施条例》、《若干规定》等法律法规以及司法解释未置明文。这里有两个关键问题需要明确：一是催告前置程序；二是强制执行主体。
关于催告前置程序问题，《行政强制法》第五十四条规定，“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”根据这一规定，县级以上人民政府土地管理部门向人民法院申请强制执行前，必须先履行催告前置程序，只有经向被征地拆迁人发出催告书，并自送达之日起10日后被征地拆迁人没有履行主动交出土地义务的，该土地管理部门方可向人民法院申请强制执行。在“责令交出期限”届满后催告期限内，如果被征地拆迁人对“责令交出土地”决定提起行政诉讼，人民法院是否应予受理，对此《行政强制法》未予规定。笔者以为，应该分不同情形予以处理。《若干解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据这一规定，如果县级以上人民政府土地管理部门在作出“责令交出土地”决定时，未告知被征地拆迁人诉权或者起诉期限的，在催告期限内，被征地拆迁人对“责令交出土地”决定提起行政诉讼且起诉期限在三个月之内，人民法院应予受理；否则就应不予受理，除非具有“不可抗力或者其他障碍”之正当理由。
关于强制执行主体问题，司法实践中，人民法院一般会参照《申请执行规定》第九条规定，即交由“市、县级人民政府组织实施”，对于该等做法，最高人民法院也给予了充分肯定。尽管人民法院给出的理由是基于“裁执分离”的司法改革基本方向，但该等理由显然是不充足的，有推卸司法职责和减轻受案压力之嫌。

作者简介：专职律师，法学博士，国际注册高级法律顾问师

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