[ 朱海波 ]——(2013-6-13) / 已阅17735次

　　1.地方政府规章和规范性文件。地方行政程序法有关公众参与行政决策的规定，主要集中在对重大行政行为的程序规定。目前，青海省、江西省、天津市、广西壮族自治区、甘肃省、重庆市、广州市等省、自治区、直辖市和较大的市，根据《立法法》第73条积极展开地方政府立法，专门出台规范重大行政决策程序的规章或行政规范性文件。在省级政府中，湖南、山东先后以政府规章的形式，出台行政程序规定，规范包括重大行政决策在内的一系列行政行为。①

　　2.个别行政管理领域的专门法律法规中对参

与机制的规定。个别行政领域的参与机制，以环境法领域和城乡建设为例，比如《环境影响评价法》第11条、第21条规定，对环境影响报告书草案举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。《城乡规划法》第26条规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。

　　结合人民主权、人权保障、公共利益保护和民主监督四个宪法原则，检视上述立法的效力、效果，笔者认为结果并不尽如人意。第一，就地方行政程序规章而言，由于此种类型的规章和规范性文件属于地方政府对自身行政权的自我约束。这种由行政机关自行设计的自我裁判型制度，其设计重点仍旧落足于行政决策的效率而非决策的民主化，虽然能够兼顾公众参与的诉求，但是该程序并非建立在完全开放与平等的地位上来进行，对民主监督的保障并不充分，信息的开放、决策的参与等设计也都并不完善。譬如关于参与形式，主要为“公开征求意见”、“听证”等，但是不论是何种参与形式，其共同特色都是未明确规定参与的效果以及行政机关对于公众参与的意见应如何响应。再如关于参与时间，均仅概括规定或者仅表述为做成决定之前即可。条款的模糊性、不周延性导致参与的形式意义大于实质意义，参与成效对决策的影响并不明显。第二，就个别行政领域中关于参与要求的法律条款而论，通观各个专门性法规的相关条款，虽然其仅就特定领域行政决策的公众参与程序进行规范，但是现有规定的一个共同特色是：就整个参与过程缺乏完善、充分的沟通与互动规定，亦缺乏监督机制。而试图以参与来获致公众对影响切身利益的具体行政决策的认同，由于制度缺乏周延性，未必就能有效实现以公众参与促进科学决策，提高决策认同度之目的。

　　因之，就行政决策中的公众参与问题，虽然当前我国在宪法之下，已经形成地方政府规章搭配部分法律的专门条款所构筑的法律体系，这在一定程度上为公众参与行政决策提供了有效的制度路径。但从制度的效力层级和程序对公众参与行政决策的保障效力来看，撇开具体的程序规则、主体范围、权责内容以及立法技术等具体问题不谈，笔者认为当前立法主要存在如下两个根本问题：

　　一是从法律体系的构建而言，现行立法层次不完整。我国现行立法至今在国家层面上尚无关于公众参与的程序立法，特别是关于公众参与的有序化、有效化、理性化、公开化和公平化等机制，问题仍比较突出，致使行政决策中的公众参与具有很大随意性，容易使参与流于形式，无谓耗费参与人的参与成本和行政机关的行政成本，降低公众对行政机关的信任。这在一定程度上制约了公众参与的有效性。从公众参与的理论沿革可以看出，公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。人民主权逻辑在行政执法领域的合理延伸，就是行政决策的合法性、科学性、有效性应当有赖于决策程序中的公民自由平等参与。如俞可平所言，善治是政府和公民之间积极而有成效的合作，只有当公民能够广泛参与选举、决策、管理和监督时，才能和政府一道形成公共权威和公共秩序，[20](P10、219)或换而言之，协商民主要求的是以行政公开、公众参与为核心的正当程序，其本质在于协商而非投票。[21](P1380)因之，人民主权虽是基础性原则，但此原则却必须仰赖于协商和参与才能够真正实现。只有让公众合法、有序地参与到与利益息息相关的公共行政过程中，才能真正表达和肯定作为个体的人民的民主权利。而我国目前就这一重要问题，时至今日仍然仅有地方政府规章、规范性文件以及个别行政管理领域专门法律法规中的零散规定，而无国家层面如全国人大及其常委会立法、国务院行政法规统一规范的立法现状，这不但于法律体系的架构来说极不合理，且于公众参与行政决策的制度化、法治化等实效而言，亦是颇为令人遗憾。

　　二是从公民民主权利的保障而言，现行立法位阶不足，合法性存疑。公民有序政治参与，包括行政决策的参与作为一项政治权利内容，其能否有效行使，关系到人权保障问题, 也关系到对政府公共治理、政府行为的合法化等重要问题。如有论者所言，“在中国，行政决策牵涉党政关系，人大与政府关系，牵涉政府职能转变，牵涉市场经济体制的进一步完善，牵涉重大公共利益和民众切身利益，推进决策的‘增量民主’发展既有当下意义，也有重要的历史意义”。[17](P72)而从宪政民主理论而言,“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接参与或可能参与全体成员的决策”。[22](P10)因之,民众通过直接和间接的参与实现国家管理是宪法赋予的基本权利，行政决策程序中亦应当保障参与权利的实现, 否则决策的过程和结果就难以保证其正当性。既然公民参与行政决策事关基本政治权利，因而其保障和实现，应当对应以法律，即全国人大或全国人大常委会之立法，或至少以国务院行政法规之形式，方为对称之法律位阶。而当前主要以地方性法规、地方政府规章甚至是地方政府规范性文件的形式，来对公众参与行政决策的权利和程序进行规范，法律位阶过低，不但法律效力大打折扣，而且以地方性法规、规章和规范性文件等低位阶立法规范公民政治权利，其立法行为本身的合法性、恰当性都值得质疑。因之，在没有对应的法律或者行政法规规定、又没有宪法和法律授权的情况下，当前地方政府就公众参与行政决策问题的先行立法模式，其合法性不足，亦破坏了对法律制度的信任（institution-base trust）。[23](P9)

　　在此背景下，强调行政决策的制度建设行为本身的合法化，对提升行政决策及其公众参与的可信度具有极为重要的意义。

四、小结：中国公众参与行政决策程序的立法原则

　　经过30多年的探索和发展,我国的法制体制已经逐步完善。2011年第十一届全国人民代表大会第四次会议第二次全体会议上，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标，已经如期完成。同时，我国改革开放以来“摸着石头过河”的指导思想以及广泛应用的“试点实行”机制，亦积累了丰富的立法经验，因而由国家立法机关制定行政决策程序中的公众参与法律的条件已经完全成熟。在此情况下，再如此前那样由地方政府以地方性法规、行政规章和规范性文件等先行立法的形式来规范行政决策程序公众参与问题的立法模式，显然不再具有现实正当性。

　　因之，笔者认为在立法路径上，应尽早就行政决策领域的公民参与问题制订国家层面的法律。这样一方面可以转变地方行政程序规章以行政为中心，对公众参与保障不足的传统路径；另一方面，通过国家统一的法律制度设计，改善仅在个别行政管理领域法律中就公众参与进行规定的法律碎片化问题，解决立法制度设计的不均衡性，确保决策程序中公民有序参与的科学性、合法性、有效性，确保决策的社会效果；第三方面，通过国家层面的统一立法，可以解决现行以地方规章为主立法的立法层次不足问题，加强公众参与行政决策的法律保障，用法律规范行政机关的决策行为，才能实现“把权力关进笼子”的目标。笔者建议由全国人大或其常务委员会制定《公众参与行政决策保障法》，通过法律解决公众参与现有制度的层次不高和保障不足问题。笔者认为，《公众参与行政决策保障法》在内容上应明确以下四项制度原则：

　　（1）明确公众参与主体，保障公民、企事业法人以及以社会组织参与行政决策的主体地位，实现多种主体的一体化保护。通过立法，明确不同主体的平等参与地位，在法律上鼓励和支持更多、更有效的公众参与，促进行政决策有效吸收和反馈公众意见。（2）创新公众参与方式。在现行的公开征求意见、座谈会、听证会、调查问卷等方式的基础上，构建行政决策全过程的公众参与，在公众参与行政决策中，为避免公众参与的零散化和碎片化，促进公众参与决策的整体化和系统化，应在立法中鼓励建立相对固定化并与决策过程相一致的第三方专门公众组织收集、整理、反映公众意见，并监督决策实施，公众组织的成立与存续与决策的伴随决策过程与决策实施，决策事项实施完毕，该公众参与组织自然消亡，这一公众参与决策的组织主要承担具体决策事项的资讯及监督功能。一方面提供各种咨询意见作为决策之参考，另一方面则对政策的决定、执行过程加以监督，积极的为公共利益把关。（3）规范参与效力制度。立法应明确公众参与作为行政决策的必经程序。只有让法律保障公众参与到与自己利益息息相关的公共行政过程中，才能真正体现作为个体的人民的民主权利。通过国家层面的立法强化公众在行政决策中的参与机制，对推进国家民主政治，实施宪法具有重要价值，也有利于实现具体决策的科学化。（4）明确公众参与的保障制度。健全完善决策草案的信息公开制度，通过立法规范决策草案信息公开的载体，建立全国统一的决策草案信息刊载制度，明确政府公报和地方政报作为决策草案公众参与的法定载体地位，避免因信息公开载体不规范，造成公众难以即使有效规范地获得决策草案信息。强调建立决策草案说明制度和公众参与行政决策意见处理情况制度，保障公众参与行政决策效果的实现。

　　一个理想而可行的制度必须兼顾理论及现实情况的需要。笔者认为，公众参与行政决策应当兼顾代议民主与直接民主的精神，以务实的途径进行制度设计，达到落实公众参与、实践人民主权及依法行政之目的。公众参与行政决策制度适用范围首先是以地方性事务为主，然后再扩及全国性事务；其参与公共事务的方式是由公民个人及所属的小区组织、非营利组织及公民咨询委员会，以对话与沟通为目的，达到建立共识与相互尊重的结果。此外，某些意见分歧、争议性较大的决策议题，也可以利用民意调查结果，做为最后决策的参考；民众也可以利用政府信息化建设和政务公开的成果，随时了解政府各部门的运作与相关信息，并及时向行政机关表达意见。公众参与行政决策制度一方面强调由下而上的决策模式，更重视公民之间对于共同事务的关心与讨论，促进沟通；另一方面，确保政府在进行各种行政决策前已相当程度地允许公众表达意见，避免行政机关专断造成无可弥补的缺憾。

　　我国法治政府建设目标的提出及实践不过近十数年之事，制度建立尚需完备，民主观念的形成及公众素质的培养也待加强。公众参与既是实现民主的有效方法，更是公众得到教育，公民精神得到提升的有效途径。正如美国学者彼德•戴莱恩（Peter deLeon）《民主与政策科学》（Democracy and the Policy Sciences）一书所言，制度途径与个人途径二者系重振政策科学的两条途径，二者并重且应同时进行。[24](P4、5)于制度一途，公民惟有通过制度途径方可履行“治理”（governance）之责任；于个人一途，因为人民需接受公民文化熏陶及训练方有助实现以民为主之效能，故通过将公众参与行政决策制度固化并上升为法律，促进行政决策制定与执行过程中，广泛采取公民参与（如听证会、座谈会）模式，通过建立良性的行政机关与民众之间相互对话机制，方能促进实现政策共识。反过来，通过公民有效政治参与之实践，锻炼公民性，实现法治教育与意识熏陶，提高大众理性水平，为社会稳定的增长累积具有良好素质和公共意识的公民资本，进而亦有助于形成全民守法的文化心理基础。因而，建构以宪法为基础的公众参与行政决策制度，不但有助于我国打造服务型政府、透明政府、法治政府，在深层次上更有助于我国社会主义法治文化与社会主义宪政文化的培育和发展。




注释:
①有学者统计，截止2010年12月，通过地方法律规范和规范性文件对重大行政（或事项）决策程序进行规定的省区（市）级立法主要有九个，分别是：《青海省人民政府重大行政决策程序规定》（2009年4月1日施行）、《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》（2009年3月施行）、《湖南省行政程序规定》（2008年10月1日施行）、《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》（2008年10月1日施行）、《天津市人民政府重大事项决策程序规则》（2008年7月1日施行）、《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》（2008年1月1日施行）、《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》（2007年5月1日施行）、《重庆市政府重大决策程序规定》（2006年1月1日施行）、《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法（试行）》（2004年12月27日施行），参见：杨寅、狄馨萍：《我国重大行政决策程序立法实践分析》，载《法学杂志》2011年第7期第34页。但必须注意的是，该统计未区分规章与政府规范性文件。
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