[ 姚军 ]——(2013-2-5) / 已阅14793次

（三）行政问责形式规定不健全

在我国现有的行政法规、规章和各种政策中，对问责事由规定的过于概括，弹性太大，难以认定和操作，缺乏科学性和系统性。完整的责任体系应该包括行政责任、法律责任、道德责任、政治责任四种。但目前在行政实践中，责任的追究和承担过于单一、形式。对政府及其工作人员的责任追究缺乏程序规范，可操作性差。一些领导干部生活糜烂、作风不正，却无人追究，不用承担道德责任，反而步步高升，主要的责任形式仍然只是行政责任，而对其他责任形式却很少涉及或根本不涉及，这便是对责任形式规定不完善的地方。

（四）行政问责主体缺位或越位

行政机关经过人民授权而拥有国家权力，因此，从根本上说，问责的主体就是人民群众。但就目前来看，我国的行政问责还局限于同体问责，即行政机关内部的上下级之间的问责，缺乏对异体问责主体、程序及时效的规定。我国实行的是人民代表大会制度，在制度上具有责任政府的框架，但是实践中党政独揽权力，人大的权力得不到真正的实现。内部监督，由于部门利益，往往出现“相互谦让”，外部监督，尽管主体众多，但难以形成合力；专门监督，虽制度不少，但实施起来步履艰难权力机关的监督往往责任缺乏，监督不到位，出现走过场的“软监督”。 [1]行政问责文化滞后，一方面表现在政府官员责任意识的淡薄，受到传统习惯思维的影响，认为只有自身作为当事人犯了重大错误或过失才赢承担责任，这是一种认识上的误区。另一方面表现在公民问责意识的淡薄。对政府的决策、管理、执行等行政行为的参与程度不够，不利于问责制的推进和责任政府的构建。可以说，传统的惯性使得大量公民缺乏问责意识。

（五）行政问责客体不清或错位

权责清晰是问责的前提，问责客体不清，根源于责任主体不清。由于我国目前政治体制和行政体制改革还没有完全到位，使问责仍停留在行政型问责。一切问责的进行仍是人治模式。最重要的是缺乏立法上的统一规范，缺乏一部行之有效的关于行政问责制的法规。再者，政府绩效评估机制存在缺陷。政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满足程度等方面的判断，对政府部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定个划分等级。一是政府内部评估机制存在缺陷，在当前政府绩效评估中，对行政官员行为的具体评价、考核和相关的操作大都是在行政系统内部进行的。这种做法本身有缺陷，行政问责的公正性也就难以得到保证。二是评估考察上存在着困难。行政问责的程序运行和具体操作大都是在行政系统内部进行的，这样考察行政官员就变得十分重要。而“绩效尚若无法准确地考核，最终便不可能建立制度化的机制来保证公共部门的透明性和问责制”。 [2]三是尚未建立起一套科学的政府绩效评估指标体系。

（六）行政问责范围太窄难镜监

我国的行政问责范围过窄，这可以从我国实施行政问责制的时间中看出来。行政问责常停留在重大事故上，主要限于安全事故、食品卫生和重大经济失职领域。一般只是针对滥用职权的违法行政行为，实践中又局限于执行环节而不问责行政的决策和监督环节。

三 、我国行政问责制的完善对策

（一）构建完善的行政问责法律体系

目前，在我国现行的问责制执行过程中，没有统一的问责法制。问责制适用的法律、条例繁多，散见于各种政策文件中，而且这些规定在问责的主体、客体、范围、处罚的尺度等各方面都不一致。没有健全、统一的法制作基础，必然会导致问责制度的效力减弱，甚至失效。只有建立健全的法制，使问责制逐步上升达法律的层面，才能保证问责制真正发挥实效。

首先是制定《行政问责法》。行政问责制适用的法规、条例比较多,散见于各种政策文件中。这其中既有党的条例,又有政府的规定;既有由中央部门出台的,也有不少是由一些地方政府制定的,但都没有达到法的高度。因此,要在认真总结全国各地推行行政问责制的实践经验的基础上,适时启动制定《行政问责法》的工作,以法律的形式对行政机关公务人员的责任以及承担责任的各种方式予以明确。尤其是要严格区分:哪些属于政治责任、哪些属于经济责任、哪些属于道义责任;哪些属于纪律责任、哪些属于法律责任;哪些属于直接的主要的领导责任、哪些属于间接的次要的领导责任。根据责任性质、情节轻重、社会危害程度的不同,承担责任的方式也不同。有些只要作一般的处理就行了;有些需要进行党纪、政纪处分;还有一些需要进行刑事处罚。对此,都需要以法律的形式予以明确规定。

其次是修改完善某些法律、法规和政策。现行的某些法律、法规和政策规定由于制定得比较早,已经不适应形势发展的需要,不利于行政问责制的顺利推行。如《党政领导干部辞职暂行规定》中一些相关规定就与《公务员法》的一些规定不一致,对此,必须进行修改,使之相互吻合一致。各地也要根据《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》的精神,结合本地的具体情况,制定具有操作性的有关行政问责的实施办法或实施细则,对行政问责的适用对象、范围、标准、程序等作出具体明确的规定,使行政问责真正做到有法可依、有章可循。

再次是严格执行法律规定。“如果法律不能被执行,那就等于没有法律。”[3]对于行政问责制而言,同样如此。我们不但要制定健全有关的法律、法规和政策规定,使行政问责做到有法可依,有章可循,而且要不折不扣地狠抓落实,使行政问责制的有关规定真正落到实处,防止出现不应有的偏差。尤其是在实施行政问责制的过程中,要将通报批评、书面检查、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等一般的问责方式,与纪律处分、刑事处罚等问责方式严格区分开来。这三个不同层次的问责方式,适用于不同的情形,在实践过程中既不能相互混淆,也不能相互代替,尤其是不能用引咎辞职等一般的问责方式代替党纪、政纪处分,甚至代替应当受到的刑事处罚。同时,要做好三者之间的相互衔接工作。

（二）确立异体问责主体的问责机制

问责制包括同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统内，对其党员干部的问责，主要是上级对下级的问责，异体问责指问责主体是本系统之外的问责，主要包括人民代表、民主党派、新闻媒体、法院。同体问责很难确保问责制的有效性、理性化，因此必然要加强和完善“异体问责制”

首先,加强权力机关问责。在中国加强人大的问责功能是异体问责一个最为关键的突破口,当务之急是要把各级人大对于政府和政府工作的监督问责权力细化、具体化和强化。细化和具体化是指要通过法规制度的形式使这样的监督问责范围明确、渠道清晰并具有可操作性。比如,人大机构对政府行为监督问责的直接作用——审查权、建议权和否决权,必须明确规定应用的方式和运作机制。强化则是指这样的监督问责必须通过增强人大在行使其权力时的独立性和权威性来予以大力加强。比如党和国家的领导机构要自觉地尊重和维护人大机构的独立性和权威性,各级人大为实施监督问责功能所需的资源必须得到保障,例如专职人大代表的比例应予增加,常任人大代表应配置相应的工作人员、办公场所和设备,等等。人大在启动问责制过程中,除了行使上述质询权、调查权、罢免权和撤职权之外,今后还需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,以切实增强人大监督问责的手段和力度。

其次,加强司法机关问责。司法机关是一种重要的问责主体,它对行政机关及其工作人员的问责是一种行之有效的刚性问责。当行政权力侵犯公民的合法利益时,司法问责显得尤为重要,只有追究官员的法律责任,才能从根本上震慑那些不负责任和触犯法律的官员。司法问责既是最有力度的问责手段,也是其他问责主体的最后屏障。加强司法问责,就要建立检察机关与党政纪检监察机关的工作协调机制,加大法院对行政行为进行司法审查的力度,将其他规范性文件这类抽象行政行为也纳入司法审查范围,并且追究行政人员在行政诉讼败诉案件中的责任。

再次,加强新闻媒体问责。新闻媒体监督问责的作用是巨大的,“只有在公共舆论面前,所有的权力才会变得沉默,所有的偏见才会消失,所有的特权利益才会被取消” [4]可是,在中国的新闻媒体监督尚未制度化和法制化的情况下,一些地方政府为了维护自身利益想方设法阻止新闻媒体对有关政府工作进行采访、报道,从而影响了新闻媒体监督作用的发挥。为此,要通过加强新闻立法以法律形式明确规定新闻媒体的监督权、审稿权、批评权、报道权和调查权以及侵权责任等,为新闻媒体问责提供可操作性的程序和法律保障,使新闻工作者能更好地依法履行监督职责。同时,作为新闻媒体本身也要及时报道,不能报喜不报忧,不能扭曲事实。

最后,加强社会公众问责。随着公众民主意识的增强,社会公众成为异体问责的另一重要主体。要加强社会公众的问责,保证其监督的有效性。具体而论,必须确立公民的行政问责主体地位,以法的形式加以确定和保护;必须健全公民行政问责的程序,解决公民如何问责的问题,根据公民具体问责事项,明确规定问谁、谁处理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题,确保公众行政问责作用的发挥;必须建立健全公益诉讼制度,为社会公众问责提供有利条件;必须健全人民举报制度,培养公民的参与意识,采取措施充分调动全体公民监督的积极性。还可以通过建立让老百姓反映社情民意的政府网站,监督各级政府行政部门是否“有作为”。

（三）明确行政机关和人员问责范围

具体来说，要进一步明确各级政府机关及其工作人员在工作中的责任，使他们知道自己的权限和责任。因为，“当任何人都不制度谁应负责任的时候责任就等于零” [5]各级政府要对其所负责的事承担责任，不应互相推诿。将本单位的责任细化、量化到单位内部的每个岗位和每个人。“权力和责任必须一目了然。官员的‘明显责任’原则必须发挥作用。”[6]只有这样，才能真正做到各负其责、各司其职。

行政问责作为一种监督行政权力的法律制度，具有广泛的适用范围。拓宽行政问责的适用范围，应当从问责对象和问责内容两个方面入手。应当将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象。其次，地方立法将行政问责的内容从对行为的后果问责，拓展到对行政行为的“乱作为”和 “不作为”行为本身问责，起到“防患于未然”的作用。

（四）培育与时俱进的行政问责文化

促成新的行政文化的形成，重视柔性机制的内在驱动性和制约作用，从思想上确立权责一致，强化官员的责任感和自律意识，保障问责的深入长效。问责制的发展更多的取决于其所根植的土壤。“问责”的落实有赖于在政府、公务员乃至整个社会中形成一种“问责文化”的氛围，改善我国的政治生态。

总共4页　　[1] 2 [3] [4]

上一页　　　　下一页