最高人民法院

最高人民法院行政法官专业会议纪要


　　提请讨论部门：最高人民法院行政审判庭

　　提请讨论议题

　　行政行为已经人民法院生效裁判确认违法，当事人提起的行政赔偿诉讼是否要以赔偿义务机关先行处理为起诉条件？

　　结论

　　已通过行政诉讼程序确认行政行为违法的，当事人再行提起行政赔偿诉讼无需经过赔偿义务机关先行处理程序。

　　理由

　　国家赔偿法第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。对于这两种途径，赔偿请求人可以自行选择。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向行政机关直接提出赔偿请求的途径，而是选择由人民法院解决其行政赔偿问题。对于这种特殊请求如何处理，国家赔偿法没有明确规定。在这种情况下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上剥夺了赔偿请求人在赔偿程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道。据此，如果行政行为已经行政诉讼确认违法，无需再要求行政机关对违法行为进行确认，这也体现了司法最终原则。

　　（二）原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定后裁判的形式。

　　提请讨论部门：最高人民法院第二巡回法庭

　　提请讨论议题

　　原行政行为超过起诉期限或者当事人不具有原告资格以及其他不符合起诉条件情形的，当事人申请行政复议，复议机关作出维持原行政行为决定。当事人对原行政行为及复议决定一并提起诉讼，人民法院应当如何审查并作出裁判？

　　结论

　　此议题在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》颁布之前提出。该司法解释第一百三十六条第七款对此予以明确规定，即原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。

　　理由

　　行政诉讼法以及《行诉解释》规定的行政诉讼受理条件，与行政复议法及《行政复议法实施条例》规定的复议受理条件基本一致。例如当事人与原行政行为的利害关系、申请复议期限与起诉期限等。以利害关系为例，复议机关如果对申请人申请复议的主体资格判断有误，进而作出维持原行政行为的复议决定，当事人不服提起行政诉讼。人民法院经过审查认为原告因与原行政行为没有利害关系而不具有申请复议的资格，人民法院应当一并驳回当事人对原行政行为和复议决定的起诉，而不宜对复议决定进行实体审查。在原行政行为超过起诉期限的前提下，复议机关作出维持决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院亦应对全案裁定驳回起诉。此外，从维护行政法律关系的稳定性及行政诉讼起诉制度的严肃性考虑，亦不应当让已经超过起诉期限的当事人通过行政复议程序重新获得已经丧失的诉权。

　　（三） 行政复议被申请人不履行复议决定，当事人是否可以就此提起行政诉讼。

　　提请讨论部门：最高人民法院第五巡回法庭

　　提请讨论议题

　　当事人因原行为机关未履行行政复议决定，就相关实体事项提起行政诉讼，而未依据行政复议法第三十二条规定请求行政复议机关或者有关上级行政机关责令其限期履行，人民法院是否应当受理？

　　结论

　　被申请人不履行复议决定的，由行政复议机关或者上级行政机关责令其履行，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

　　理由

　　行政复议决定一经送达，即发生法律效力。作为复议机关下级机关的被申请人，应当在收到决定书之后开始履行决定。行政复议法第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。故对于行政机关无正当理由延缓履行复议决定或者不履行的，行政复议机关或者有关机关都可以依照该规定，责令被申请人履行复议决定。同时立法机关在该规定的释义中进一步阐述“如果复议机关或上一级行政机关对被申请人没有采取责令限期履行措施的，申请人也可以依照本条规定向人民法院申请强制执行。申请强制执行应依照行政诉讼法和最高人民法院有关执行的司法解释进行”。根据该规定及释义精神，对于履行行政复议决定的救济，并无提起行政诉讼进行救济的路径。当事人应当申请上级机关责令履行或通过法院进行强制执行。

　　（四）请求确认一系列征地行为违法，是否属于诉讼请求不明确。

　　提请讨论部门：最高人民法院第六巡回法庭

　　提请讨论议题

　　1.当事人请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确。

　　2.一审法院在未释明的情况下以诉讼请求不明确为由裁定驳回起诉，二审法院应当如何处理？

　　结论

　　当事人确认一系列征地行为违法，一般不宜认定为诉讼请求不明确；一审法院未予释明的情况下，二审法院仍可以诉讼请求不明确为由维持一审驳回起诉的裁定。

　　理由

　　征地由一系列的行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行为。当事人起诉要求确认征地行为违法的，一般不宜认定为诉讼请求不明确。因为被诉征地行为是可以拆分的，且按照法律规定，对于征地补偿协议等征地中的行政行为提出的诉讼，人民法院均应受理并作出裁判。因此当事人起诉要求确认征地行为违法的，人民法院应当进行释明，对于符合起诉条件的诉讼可以受理；对于不符合行政诉讼受案范围等起诉条件的起诉不予立案。

　　根据行政诉讼法及《行诉解释》的规定，法院释明不是强制性义务规定。一审法院未予释明尚非二审法院纠错的法定条件。因此，对于此类一审法院以诉讼请求不明确为由作出的驳回起诉裁定，二审法院不能以一审法院没有释明为由认定一审违反法定程序而予以撤销，二审法院仍可以诉讼请求不明确为由维持一审驳回起诉的裁定。