（2014）沪一中行终字第81号
上诉人（原审原告）陈春芳。
委托代理人冯国伟（系上诉人陈春芳丈夫。
被上诉人（原审被告）上海市卫生和计划生育委员会。
法定代表人沈晓初。
委托代理人张智。
委托代理人孙明明。
上诉人陈春芳因要求履行法定职责一案，不服上海市浦东新区人民法院（2013）浦行初字第323号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月7日立案后，依法组成合议庭，于2014年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人陈春芳及其委托代理人冯国伟、被上诉人上海市卫生和计划生育委员会（以下简称：市卫计委）的委托代理人张智、孙明明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2013年5月，陈春芳向市卫计委提出《行政申请》，主要反映其在1995年、1996年、1999年三次入住上海交通大学医学院附属仁济医院（以下简称：仁济医院）并进行小肠手术，医院及医生均有违法行为，至2007年其向上海市黄浦区人民法院提起医疗损害赔偿纠纷民事诉讼。诉讼过程中，经法院委托，2009年4月3日中华医学会依据孙勇伟医生篡改的病史作出了不真实的鉴定，故申请市卫计委对仁济医院、医生庄捷违规操作、孙勇伟篡改病史、张纪蔚超出执业范围及手术记录虚假作出行政处罚。市卫计委于2013年5月31日收到陈春芳提出的行政申请，按信访件进行了受理，并延长了办理期限。2013年9月10日，市卫计委作出了答复，告知陈春芳按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称：《行政处罚法》）第二十九条的规定，其反映的情况发生在1995年－1999年间，在法定受理期限内未向市卫计委提出明确的行政处罚请求，故不予受理该行政申请。2013年9月13日，市卫计委将上述答复通过挂号信邮寄给陈春芳，因陈春芳逾期未取信，2013年10月15日邮局将该信退回市卫计委。
原审另查明，2013年9月，陈春芳因未收到市卫计委对其申请作出的上述答复，再次将相同内容的行政申请寄送市卫计委。市卫计委于2013年9月23日收悉，并以重复件不再重复受理。
原审再查明，2007年9月，上海市黄浦区人民法院立案受理陈春芳诉仁济医院医疗损害赔偿纠纷民事诉讼。2009年4月3日，中华医学会作出《医疗事故技术鉴定书》，认定该医疗争议构成三级甲等医疗事故，仁济医院承担次要责任。2009年12月28日，上海市黄浦区人民法院作出民事判决，判决仁济医院赔偿陈春芳经济损失人民币6万元。陈春芳提起上诉，2010年11月1日，上海市第二中级人民法院作出二审判决，判决：驳回上诉，维持原判；仁济医院补偿陈春芳经济损失2万元。陈春芳申请再审，2012年11月12日，上海市高级人民法院作出民事裁定，驳回陈春芳的再审申请。
2013年11月，陈春芳向原审法院提起行政诉讼，以市卫计委收到其行政申请后，至今未给予书面答复，亦未作出相应的行政处罚，故请求判令市卫计委履行法定职责，对仁济医院及医生孙勇伟、张纪蔚、庄捷作出行政处罚。
原审认为，《医疗机构管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。因此，市卫计委对陈春芳要求处罚仁济医院及其医生的申请事项具有查处的法定职责。
《行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”该条款是对行政处罚追诉时效的规定，此处“法律另有规定的除外”亦应理解为对追诉时效的特别法规定，而非其他内容的规定。根据陈春芳申请的内容，其反映仁济医院及医生的违法行为有两个时间段，一是在1995年－1999年其三次住院期间，二是在2009年中华医学会进行医疗事故鉴定期间。由此可以推定陈春芳最迟于2009年4月中华医学会作出《医疗事故技术鉴定书》时就已经知道仁济医院及其三名医生的违法行为，如其要求市卫计委进行相关行政处罚，应该及时提出履行法定职责的申请，在法定二年的追诉时效内及时主张。现陈春芳直至2013年5月才首次提出要求对仁济医院及其三名医生进行行政处罚的申请，已经超过了法定的追诉时效，故市卫计委依据《行政处罚法》第二十九条的规定作出不予受理陈春芳行政处罚的申请，于法有据。
市卫计委于2013年9月10日作出答复，并通过挂号信按照陈春芳来信载明的地址进行邮寄，符合法律规定。在陈春芳逾期未取信，邮局将信件退回，而陈春芳又未提供其他联系方式的情况下，市卫计委还可以采取直接送达、公告送达等其他法律规定的送达方式将答复有效送达。鉴于市卫计委提供有效证据证明其确于2013年9月就陈春芳的行政申请作出了相应答复，履行了行政职责，且本案诉讼过程中，陈春芳收到该答复，法院也在充分听取双方意见的基础上，对答复内容的合法性进行了全面审查，故再行判令市卫计委对陈春芳的申请履行法定职责已无实际意义。
另，一般而言，行政机关在收到公民、法人或者其他组织的来信后，首先应根据来信内容甄别是反映情况、提出建议、意见或投诉请求的信访，还是要求履行法定职责的申请，再进行处理，且处理的形式与实质均要与来信内容相匹配。本案中，市卫计委收到陈春芳要求履行行政职责的申请后，按照信访件进行处理，最后作出的答复虽对申请内容进行了回应，但加盖了信访专用章，显然在答复形式上有所不妥。故在此提请市卫计委在今后工作中予以改进。
综上，原审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回陈春芳的诉讼请求；案件受理费50元，由陈春芳负担。陈春芳不服，上诉至本院。
上诉人陈春芳上诉称，因仁济医院和医生对其治疗构成医疗事故，其多次向被上诉人市卫计委投诉举报要求依法查处，直至2007年其提起民事诉讼后才被确定为存在医疗事故，才知道仁济医院和医生存在违法行为；且《医疗机构管理条例》和《中华人民共和国执业医师法》对处罚程序均未规定二年的追诉时效，本案不适用《行政处罚法》第二十九条的规定，被上诉人以此为由答复不予处罚违法。故请求二审法院撤销原审判决，支持其原审诉讼请求。
被上诉人市卫计委辩称，上诉人所称的违法行为发生在1995年至1999年期间，而上诉人于2013年5月才向被上诉人提出要求作出行政处罚的申请，根据《行政处罚法》第二十九条规定答复上诉人不予受理其行政申请并无不当。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审认定事实无误，本院予以确认。
本院认为，被上诉人市卫计委作为卫生行政部门对医疗机构和医师具有监督管理的职能，且对要求查处医疗机构和医生违法行为的申请具有作出相应处理的职责。
本案中，上诉人陈春芳于2013年5月向被上诉人提出要求对仁济医院和医生予以行政处罚的行政申请。根据上诉人提交的申请内容及相关证据，可以表明上诉人与仁济医院及医生存在医患关系，上诉人所称的违法行为发生于1995年至1999年期间，2009年4月中华医学会作出《医疗事故技术鉴定书》认定上诉人与仁济医院医疗争议构成三级甲等医疗事故，医方承担次要责任。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；该期限从违法行为发生之日起计算。根据该规定，被上诉人答复上诉人不予受理其行政申请，并无不当。诉讼中，上诉人虽提出其早在2008年曾提出要求查处的申请，但未能提供相应的证据予以证明，即尚无证据证明在违法行为发生的二年内被发现的事实。故上诉人要求被上诉人履行法定职责，对仁济医院及医生作出行政处罚的诉讼请求，依据不足，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人陈春芳负担（已付）。
本判决为终审判决。

审 判 长 岳婷婷
审 判 员 李思国
代理审判员 刘智敏
二○一四年四月二十五日
书 记 员 孙 莹